瑞典地方治理的经验与中国的借鉴

　　摘要：地方治理是国家多层治理结构中的重要组成部分。瑞典在地方治理上表现为多元化的治理模式，建立了良好的中央与地方关系，完善了提供公共服务的能力，发挥了社会组织的作用，充分利用了独有的专门监督制度。中国地方治理可以借鉴瑞典经验，通过组织扁平化、提高公共服务能力等措施，来实现中国地方治理的善治目标。

　　论文关键词：地方治理;瑞典经验;治理模式

　　作为国家多层治理结构中的主要组成部分，地方治理与人民的日常生活息息相关。世界各国地方治理发展历程也证明，较完善的地方治理结构和适宜的地方治理方法，能合理地规约政府、企业与市场的行为边界，提供有效的公共产品和公共服务，促进区域发展，进而促进整个民族、国家的团结与发展。中国是一个领土辽阔、人口众多、具有洲际规模的超大型社会，如何构建有效的地方治理体系关系到国家政治的稳定、公民的福祉，因此对其深入研究具有非常重要的理论和现实意义。

　　瑞典作为当今世界典型的福利国家，同时也是世界上最稳定富裕、最民主化和法治化的国家之一。瑞典地方治理体系以其扁平化的结构，高度民主，高度自治，高度廉洁以及“从摇篮到坟墓”的公共福利体系等特点闻名于世。作为样本，对其地方治理方面的经验研究和探讨，会给我们不少有益的思考与启发，有助于我国找到更适合当前国情的地方治理改革与发展道路。

　　一、地方治理相关的基本理论与地方治理模式

　　(一)基本理论

　　“治理”(governance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵，长期以来它一直主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。1989年，世界银行提出治理理念，以后治理理论内涵得到了丰富发展。我国着名学者俞可平最早系统研究了治理与善治理论，为中国地方治理实现善治提出了诸如合法性、回应性等分析框架。作为治理理论中的一个中重要分支，地方治理由英国着名学者威廉·L·米勒、马尔科姆·迪克森和格雷·斯托克定义为“是关于地方服务的委托、组织和控制，这些地方服务包括地方区域内卫生、教育、治安、基础建设和经济发展等。”我国的孙柏瑛教授在总结了西方学者的一些具有代表性的观点后认为，地方治理是“在一定的贴近公民生活的多层次的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务的改革与发展过程”。

　　(二)地方治理模式

　　地方治理模式是地方政府在内部和外部治理中所遵循的一般理念和成型的工作路径的总称。地方治理模式是地方治理经验的高度概括，研究地方治理模式有助于更能认清地方治理的经验。在现代地方治理多元化的背景下，学界主要按照地方治理的政权组织形式来对其模式进行分类。其基本类型主要包括：

　　1.多元化的治理模式。主要指不同层级的地方政府或者同一层级不同地区的地方政府采取不同的组织形式，可根据实际情况采取不同的治理方式和方法，特点是治理主体的分权化、分散化、多中心化。美国是多元化地方治理的典型。

　　2.一元化或者一元化主导的治理模式。主要指全国不分地域和地方政府的层级采取同一类型或者一种类型主导的方式组织政权，地方治理由中央统一领导或主导。该模式又可分为至上而下、至下而上的组织形式两种，前苏联是典型的至上而下模式，而日本是典型的至下而上模式。此外，目前我国也尚属于至上而下的一元化主导治理模式，这种模式好处在于有利于贯彻中央政策方针和路线，缺点在于缺乏灵活性和适应性，容易导致体制僵化、效率低下等结果。

　　3.混合式的治理模式。意思指结合了以上两种模式的特点，其地方政权组织形式是混合式的。当代联邦制的印度就是此模式的典型，其联邦政府有权确定各邦建立地方制度的指导性原则，各邦据此建立本邦的地方制度。

　　瑞典是单一制国家，但其地方治理模式却是多元化的。其表现出的经验在于，地方治理目的就是向地方居民提供广泛的公共服务，实现的方式是建立在民主基石上的多元治理。

　　二、瑞典地方治理概况

　　瑞典王国是君主立宪制国家，国家政权掌握在国家议会和政府手中。国家行政管理机构分为三个层次：中央政府、郡政府(俗称“医疗区政府”)和市镇政府。全国现有20个郡，21个医疗区，290个市镇。市镇是地方自治的基本单位，它的权力机构是市镇议会，所有的决策均由议会所作。

　　(一)瑞典中央政府与地方政府的关系

　　就单位规模而言，瑞典国家层次之下的第二大民选政府层次是区域层次，其中重要的权力机关是郡自治议会，即郡议会。在每一地区，还有郡行政委员会，这实际上是中央层次行政机关的一部分，因此应和郡委员(议)会是区分开的。

　　第三大民选政府层次就是上文提到的自治市(镇)或者市(镇)，但郡委员会与市之间并非上下隶属关系，尽管从地理边界范围上来说，各郡委员会内一般来说有若干市镇，但其对地理边界范围内的市镇并没管辖权力，所以应属于政府中平行的层次。在地方治理事务上，基层政府是由全民直选产生的，而国家立法机关，即国会，也授予了市镇非常广泛的权力。

　　总体来说，中央政府、区域政府和市镇之间没有非常明显的上下级隶属关系，三个层次之间存在清晰的权限区别，它们各自服务的区域和职能分工不同。

　　(二)瑞典治理体系中的监督体系

　　瑞典有着堪称为世界上最古老的监察专员制度。瑞典的“监察专员”制度可以追溯到18和19世纪。其主要职能是检查行政机构和公务员在遵守法律、规章、以及约束他们专业活动的良好程序和服务普遍标准。拥有中央机构法定地位的调查委员会，可以接受政府的委任去调查政府需要提交议案的问题，并且它可以由一群或者个别的专家构成。尽管委员会相对委任它的部委某种程度上拥有自治，后者依然提供指示以界定调查的目标和限制。但更重要的监督主要来自地方每个公民。按照瑞典宪法的公开原则，从1862年起，每个公民不仅对政府都有上诉权，而且国家的政务全部实行公开制度，任何公民都有权利也可以依申请看到从中央到地方各级政府的各种文件资料(《国家守密法》限制的除外)，甚至包括政府官员的收入、财产、公务接待费用等等。

　　(三)瑞典地方政府提供的公共服务功能

　　在地方治理中的公共服务方面，瑞典区域与地方治理主体之间各司其职。郡委员会全力专注于保健和牙科护理，同时还与相关的自治市合作主管区域层次公共交通的某些方面，可以从事如推广旅游或者文化这样的事项。相比之下，自治市镇则承担了一长串服务，主要有：中小学教育、城市规划、住房供应、公众交通、环保、消防、垃圾处理、饮用水供应、污水处理、课外活动、图书馆等文化基地建设、老年人福利、残疾人福利、其他福利等，包罗万象，常被称为从摇篮到坟墓都由其负责。

　　总的说来，只要是法律没有明确规定该事务已由其它机构负责，都可以是自治市镇的职能，因此，自治市镇通常都会根据当地实际，自愿承担一些工作。从财政方面来看，地方和区域部门的合并支出中，自治市层次占了大概70%，而郡委员会只占了所有自治机关总支出的大约30%。

　　(四)非政府组织(NGO)在地方治理中的作用

　　瑞典十分重视非政府组织(NGO)建设，通过发挥非政府组织各方面的作用，让更多的力量参与公共产品的提供和公共服务建设，使公共服务实现社会服务分担化，依托这些组织，逐步扩大社会自治的力度，从而大大缓解和分散了中央政府和地方政府在提供社会公共服务方面的压力，同时也发挥社会化多元力量的积极性，提高了公共服务的社会支持度与公共服务的质量和效率。

　　据调查显示，瑞典16～84岁的成人公民中，有90%的人属于至少一个非政府组织中的成员。瑞典有各种各样的非政府组织，有些组织也许可以称作兴趣组织，有些则是为了改善成员的经济生活状况。后者又包括一些“团结组织”，旨在改善移民或残疾人的境况等，还有其他的一些大多意在促进民主。人们通过这些渠道和组织，学会在改善自己生活状况的同时避免被动地受各种权威的负面影响，从而提高整个公民社会的生活质量。

　　三、大国之“大”体现在向小国学取经验

　　中国在人口和国土面积上无疑是一个大国，但在地方和治理上，还存在很多问题，这些问题的存在也在一定程度上与大国治理困难有关。但如果把物理上的大国转化为一个精神上的大国，在“大”的上面体现勇于、善于向小国家学习，真正做到“海纳百川，有容乃大”，那么中国地方治理是可以实现向“善治”转变的。

　　(一)瑞典地方治理经验中的借鉴价值

　　总结瑞典地方治理的经验，可以看出在五个方面，在我国当前有必要急于借鉴，以满足解决我国地治理中出现的主要问题：

　　1.中央与地方间关系的特点，呈现出地方高度分权化，但却依然是单一制国家。地方上享有充分的自治权，在单一制国家中比较少见。

　　2.政治家与官僚关系明显为二元主义。即政治领域和行政领域区分开来，各司其职。

　　3.地方政府在地方治理中扮演着服务型主体的角色，很好地为瑞典“从摇篮到坟墓”的福利体系服务。

　　4.治理主体与公民间关系非常开放，具有高度的透明性，监察专员与大众媒体等的监督，文件公共利用原则以及普遍的全民监督意识在这点上功不可没。

　　5.瑞典非政府组织的数量之多和涉及范围之广在世界范围内可称得上是个中翘楚，这些组织在地方治理中有着不可忽视的作用。

　　(二)借鉴瑞典地方治理经验的具体措施

　　瑞典地方治理中有许多行之有效的措施。对于我国来说，以下措施的借鉴可行而且最为需要：

　　1.适当发展地方治理扁平化结构。我国的行政管理主体组织结构由上至下分为五层，为典型的金字塔形式;层级关系复杂，理论上是地方必须按照中央的指令行事，但实际上又常有“山高皇帝远”式的中央难把控地方的难题;而且人员机构冗杂、效率低等问题也很突出。瑞典简单的三层结构，按照等级关系实际只有两层;层级简单很多且中央与地方权限划分很明确，很自然地避免了很多这方面的问题。对于我国来说，目前看来减少组织层级有难度;有的省实验省管县弱化了市一级的作用，为减少一个管理层级提供了一些实践经验。总的来说，我国可以科学设定地方政府职能，尽量往扁平结构方向发展时可能的。

　　2.踏实提高公共服务能力。不可否认的是，目前我国能提供的公共服务水平和瑞典还有很大差距。尤其体现在医疗卫生服务，义务教育水平以及公共福利体系这几方面。虽然利用高税收来维持高福利待遇目前在我国看来不可行，但我国可以从改变收入的二次分配方式入手，使整个地方政府体系的公共服务职能重心下沉，在全民医疗保健、养老等民生工程上寻求突破口，做出一些实实在在的探索，让广大人民群众得到政府服务项目越来越多、质量越来越好的实惠。

　　3.渐进实施地方自治。改革开放三十多年来，由于中央与地方权限职责划分不清，地方事权大于财权，加上部门机构设置不科学，政策法规不明确等等原因，导致了我国中央与地方关系呈现出“一放就乱，一乱就收，一收就死，一死就放”的怪圈循环现象。从瑞典经验可以得出，治理这一怪圈新欢的有效方法是实施地方自治;瑞典在地方自治发展过程中，通过行政并列制，使地方自治从基层开始，逐渐向更高层次发展。瑞典的这一经验可以用来解决我国基层民主建设长期滞后的问题。从现有的村民自治发展到乡镇自治，然后在条件成熟时，向更高区域层次发展地方自治。

　　4.完善专门监督制度。我国的监督体系一直都存在较大问题，对地方治理中存在的大量****监督乏效。国家清廉指数2011年183个国家和地区中排第75位，而瑞典是第4位。虽然有着多种监督体系，但始终没有起到太大的实质性作用。根据瑞典的议会专员这一经验，我国可以整合现有的司法、行政监督部分成为一个新的专门监督部门，脱离原有的司法和行政体系，纳入到全国人大常委会中，使之成为行使国家最高权力常设机关中一个工作部门，真正有效发挥对执法机构的监督作用。在地方层次，则设置直接隶属于该国家专门监督部门的常设监督机构，同时还可以设置其下的地方巡回机构。

　　四、结语

　　目前我国处于经济、社会的转型时期，利益分化比较突出，各种社会矛盾越来越复杂。在地方层次上，地方政府如何与公民和社会共同承担治理责任，如何发挥法律和各种规则治理的作用，如何实现高效廉洁的治理，如何防范对多样性社会需求回应不足或回应扭曲等，这些具有叠加的趋势的问题，只有在追求实现地方治理的善治的过程中才能得以有效解决。因此，目前我国的地方政府的治理很有必要借鉴瑞典多元参与的模式，即既保留政府适当主导因素，又构建多方参与的治理机制，构建组织结构科学化、公共服务完善化、治理方式民主化以及监督机关专门化的新型地方治理模式。

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