论香港城市规划公众参与制度的保障

　　摘要：本文主要研究香港公众参与制度背后的保障，通过对法律体系、规划运作体系等方面的分析，看它们是如何在各个层面来确保公共参与制度的有序性和有效性。并且重点思考这种保障后面的合理之处，比如编制过程的权利分配、各方的利益关系等，通过与内地规划制度的对比，从而对香港的公共参与有更深刻的认识。
　　关键词：香港规划体系公众参与
　　1.公众参与的多方面保障
　　1.1法律体系保障
　　1.1.1香港基本法《中华人民共和国香港特别行政区基本法》保证了政府决策的透明和公开
　　《基本法》确定规划行政权利的内容、权力的分配、权限等，也以法律的形式确定参与权力的主体，包括主体是谁，主体的范围，参与权力运行的哪一个阶段等。法律的实体性内容方面明确界定与城市规划相关主体的法律地位，公众参与才能获得法律保障，行使他们相应具体的权利和义务。
　　这是一种具有广泛意义的规定，以原则性的方式阐述了公众参与的地位。而政策的制定必然受到了基本法的影响，公众参与的重要性也会被强调，强烈的公众意识渗透到了政治、社会的每个层面。
　　1.1.2规划的程序法《城市规划条例》保证了公众参与的实施有严格的步骤实施
　　基本法给予了公众参与在社会生活中的足够的地位，但是只有这个保障对于复杂的城市规划还是不够的，繁琐的规划程序、庞大的人员构成给公众参与的工作开展增加了难度，而程序法的制定则保障了公众参与的有序性和有效性。香港的《城市规划条例》是规划编制的程序法，详细的规定了整个编制过程的工作，包括各种委员会的人员构成、职能，各种程序的具体操作，规划的内容等等。
　　程序法明确规定了公众参与的内容，比如图则草图的展示，法律规定对于规划委员会认为适宜公布的草图，须由规划委员会展示以供公众于合理时间查阅，为期2个月。在该段期间内，规划委员会须将图则可供查阅的地点及时间，每星期一次在2份每日出版的本地中文报章及1份每日出版的本地英文报章刊登和在每期宪报公布。这种严谨性确保了公众参与能够按照法定的步骤执行，从而将基本法的目标转换成具体的操作程序，加强了公共参与的法律保障。
　　1.2规划运作体系保障
　　1.2.1香港法定图则编制程序
　　下面以法定图则的编制程序为例，介绍香港规划运作体系，从而研究其公众参与程序设计的合理性。法定图则是由城规会遵照特区行政长官的指示，指令规划署编制的。在制定新的分区计划大纲图或对现有图则进行重要修订前，城规会首先公布规划研究报告，供公众查阅和发表意见，在正式制定或修订图则时，将会考虑规划研究报告和公众的意见。编制的图则草图会送交各有关部门征询意见，然后提交有关的规划小组审议。同时图则草图和修订图则也会在政府宪报上刊登，分别公开展示两个月和3个星期，供市民发表意见。受图则影响的人士可在此期间内向城规会提出反对意见。城规会接到反对意见后，将对反对意见给予初步考虑，并决定是否委派出一个聆讯反对小组委员会，以便聆讯反对个案。所提反对意见如不被城规会接受，提出反对的人士可出席就反对意见而召开的聆讯。城规会或聆讯反对小组委员会对反对意见作出不接受，或是接受该项反对意见而建议修订有关图则的决定后，城规会就会把作出的决定，连同决定的理由告知反对者；而反对者可撤回或不撤回所提出的反对意见。城规会在完成考虑反对意见的程序后，将把曾作修订或不曾作修订的草图，连同不撤回的反对意见，一并呈交行政长官会同行政会议审批。批准后的图则会在地政总署测绘处的地图销售处公开发售，并在规划署的专业事物部供公众查阅。
　　1.2.2两种公众参与的区别
　　内地与香港在规划运作体系中的公共参与是有着本质的区别，内地的公众参与是一个规划结果的公示过程，这种公示是由政府部门来完成的，是自上而下的信息传达。香港的公共参与集中在规划的编制的过程当中，通过多次反复的意见传达和意见反馈，不断把公众的意见融合进规划当中。而且这种意见交流形式更多是规划师直接与民众的沟通，避免了行政力量的干扰。

       
　　1.3公众力量的保障
　　香港的社会制度经过长时间的发展演变，逐渐形成了较为成熟的市民社会。普通公众也会自发形成各种社会团体，表达他们自身的意愿，积极地参与各种维护公共利益的活动，并有效地对政府的行为形成监督。这种“公共领域”的市民社会在监督政府行为，维护公共利益方面慢慢转化为一种“社会——政府”的制约机制。
　　2.思考：公众参与保障制度的合理之处
　　2.1规划编制过程中各方的权利分配
　　2.1.1政府部门责权明确，相互制衡，为公众参与创造条件
　　在规划的编制过程中，对于每个人应该充当什么样的角色，基本法都给予了明确的规定。特别行政区政府是香港的最高权利机关，是作为编制规划的组织者，行政长官负责香港三个层次五个阶段城市规划的组织编制，同时根据编制结果以及针对该规划的民众或专家意见的合理性，独立作出审批与否的决定。规划署的责任是负责执行几个层次规划的编制工作，而规划署是城市规划委员会的执行机构，城市规划委员会的大部分成员都是非官方的，负责对规划署制订的图则、规划政策和与建设实体环境有关的计划进行审核，以及回应公众的申诉，最后将拟备的草图交送行政长官会议进行审批。规划署的权力也是明确的，权力范围包括根据行政长官的指令进行图则的拟备，以及根据专家、和公众的意见判断图则内容的合理性，制定规划的草图，并且接受来此社会各方的对该规划的申诉。
　　政府各部门有着清晰的权利与责任划分，而且从城市规划的复杂性特点出发，权利的分配各有权重，责任也大小有别。规划署凭借者专业技术优势，权利范围主要集中在规划的编制过程这一块，有了这种权利的分配，由专家成员为主的规划委员会可以独立于行政会议的意志作出自身判断。而行政会议根据图则内容以及相关公众意见作是否通过的决议，它的权利是审批或拒绝审批，是一个独立的行政决策。两者的权利范围分别集中在规划编制的两个阶段：规划制定及规划审批，都具有独立的价值判断，规划的复杂性决定了两者权利必然存在制约，都无法完全凭借自己的意志对规划做出定夺，与内地的规划机构相比较，这种权利的制衡关系更加能够防止长官意志对规划的影响。
　　2.1.2公众权力的回归提高公众参与的实质性
　　另外法律也明确规定了规划编制过程中公众的权力，规划的编制之初规划委员会就必须公布相关研究报告，确保公众的知情权，在图则的公示过程中，任何人都可以针对规划的内容提出意见，反对的意见经过规划委员会的审理并予以答复，而公众具有撤回或者继续保留反对意见的权利，反对的意见最终会连同图则上交行政长官会议。
　　从社会的角度看，这种权利的分配关系对于公众来说是一种权利的回归，即把参与城市规划编制的权利一部分还给使用城市的普通市民。
　　2.2运作体制中利益关系维护了公众参与的公正性
　　2.2.1规划运作中各方的角色
　　在规划的编制过程中，政府可以通过强大的行政力量来决定规划是否通过审批，规划师以自身的知识水平和价值标准来制定规划，而公众也通过公共参与表达自身的意愿，因此，要想完成一个合理的规划结果，就必须要求政府在决策过程中公正严明，规划师在考虑问题时从维护社会公平的角度出发，而公众的意图在规划充分反映出来。城市规划涉及城市的经济社会等更方面，这种复杂性要求它必然是各方商讨的结果，其中政府反映出来的是行政意志，其依据是是从城市整体大局考虑，但有时候长官意志会成为主导；而普通民众所反映的是公众意志，是基于自身利益和对城市建设的关注而出发的。行政意志和民众意志往往是冲突的，而此时规划师则应该成为中间的协调者，解决矛盾并形成一个具有共识的规划结果。这样要求规划师必须是一个中立的角色，既要了解政府与公众的规划要求，又不受被他们的意志所左右，作出的判断应该是独立的，是基于公平公正的角度。
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