义务教育教师绩效工资改革的方法创新

吕星宇，上海市教育科学研究院普教所助理研究员

    我国义务教育教师绩效工资改革已有三年。人们曾对之翘首期待，兴奋不已，但改革实施后，一线教师对政策的不满却暗潮涌动。教师不满主要体现在以下两方面：一是政策的意向性倾斜体现不足。国家政策要求义务教育教师绩效工资改革要重点向一线教师、骨干教师和作出突出成绩的其他工作人员倾斜，但是这一政策在地方实施中却严重走样。“2010年，广东中山市政协委员李树华和欧阳传圣在当地两会上反映：学校行政人员最高工资可达一线教师的3.5倍。”[1]我们的调查①结果对此也有所印证，60%的教师认为教师与领导的差距拉大，25.1%的教师认为教师与领导的标准差异过大。凤凰网对教师绩效评价的调查表明，“49.1%（31673名）的教师认为绩效工资分配中，学校名目张胆拿着教师的钱贴补领导”[2]。二是政策激励效果不明显。“绩效工资改革实施前有超过一半的教师认为，教师的工作积极性会提高；但改革实施后，这一比例下降到19.3%。”[3]还有一些教师认为与公务员的工资增长比例相比，教师工资涨幅较小，认为绩效工资就是涨工资，因此心生不满。
    早在20世纪30-40年代，美国、英国就开始尝试绩效工资改革。美国实行教师绩效工资一年后的调查表明，“88%的教师认为绩效工资使自己比原来教学更有创新力，86%的教师认为自己的竞争力更强了”[4]。佛罗里达大学的研究人员调查了500多所学校，数据显示“给教师发放绩效工资的学校学生成绩上升了1到2个百分点”[5]。美国总统奥巴马在施政演说中也明确支持教师绩效工资的改革方向。同样是实施绩效工资，为什么我国与英美国家在实施效果上差距这么大？我国绩效工资改革的偏差出在何处？义务教育教师绩效工资改革既蕴含内在的价值取向，也是一个路径、技术选择问题。通过分析我国义务教育教师绩效工资改革的价值取向、需要的条件、采取的路径，厘清绩效工资改革的逻辑，对于消除教师不满是有必要的。
    一、义务教育教师绩效工资改革的价值取向
    （一）我国义务教育教师绩效工资改革的宏观与微观取向
    在宏观层面，义务教育教师绩效工资改革是在政府职能从管制向提供公共服务转型的背景下发生的，是事业单位改革的组成部分。教师绩效工资改革的价值取向在于减少城乡之间、区域之间、校际之间教师收入的差异，改革的诉求是实现教师资源的均衡配置。在这一政策诉求下，必然出现以下结果：在城乡之间的比较上，农村教师的工资多了；在校际之间的比较上，重点学校教师的工资少了，原来待遇差的学校相对提高，原来待遇好的反而下降。教师是否愿意从事教育事业，教师愿意在何种学校工作，很大程度上取决于教师从事教育事业的成本和收益的比较。因此，教师绩效工资改革要调整的主要是教师收入的差距，借助这一举措以达到均衡配置教师资源的目的。
    在微观层面，教师绩效工资改革政策具体到学校才能发挥其激励教师的功能。作为一项激励措施，该政策就是要拉开不同绩效教师之间的收入差距，从而达到激励优秀教师的目的。在校内教师的横向比较上，绩效差的教师待遇下降了，正是政策的本义。有的教师因为绩效工资改革没有提高自己的薪酬就不满意，显然这种评价不足以证明改革的失败。当然，从激励的角度看，实施绩效工资时应该有一个前提，即不降低教师的现有收入水平，然后再考虑教师收入的绝对值与市场值的匹配度，切忌“剥夺”教师现有收入且以“剥夺”部分实施所谓的“与绩效挂钩”政策。
    （二）对我国义务教育教师绩效工资改革诉求的正确理解
    很多教师对绩效工资实施效果的评价聚焦于自己工资的纵向增减以及与公务员的横向比较上。当然，保障教师的待遇是该项政策的出发点，但这只是对绩效工资的表层理解，而政策的价值内核并没有得以挖掘。义务教育教师绩效工资政策是一项公共政策，公共政策的出台是国家与不同利益群体之间利益博弈的结果。作为公共政策，它考虑更多的是公共教育的发展方向。任何政策的出台都是对社会需求变化作出的回应，因此，对绩效工资改革的正确理解必须建基于其出台的社会背景、动因、价值取向的理解之上。绩效工资本身是一种员工激励措施，但义务教育教师绩效工资改革承载的并不仅仅是激励教师的功能。义务教育教师绩效工资改革在宏观层面承载的是促进义务教育均衡发展的功能，其关系到我国义务教育的发展方向，是国家均衡配置教师资源的手段。这一改革方向是国家在对教育公益性的深刻认识基础上确立的。义务教育教师绩效工资改革在微观层面承载的是激励功能。如果教师个人以己之好恶而不是政策的价值标准判断改革本身，那么就会对政策产生误解，引发不满情绪。教师因为自己工资没有上涨就感觉不满，这不合情理。其解决之道就是加大政策宣传力度，让广大教师了解、理解义务教育教师绩效工资政策的内在意图。
    二、教师绩效工资改革的实施路径
    （一）教师绩效工资实施的行政化与专业化路径
    采用何种路径实施政策是技术问题，也是政策实施的关键。实施绩效工资的前提是绩效评价，绩效评价的关键是评什么，即评价的指标与标准是什么。
    从绩效内涵看，词典中对“绩效”（performance）一词的界定是“成绩、成效、效果”[6]。这一解释关注的是员工行为的结果，其代表了结果绩效观。目前，人们对绩效的通俗理解停留在这一层面。但是，从字面意思分析，绩效是绩与效的组合。“绩”是指业绩，即工作结果；“效”是指效率，即工作过程。绩效既包括行为过程也包括行为结果，因此，仅从结果评价绩效是片面的。
    从评价内涵看，教师绩效评价的属概念是教师评价。布鲁姆（）认为在人类认知过程中，评价和思考是最为复杂的两项认知活动。“评价就是对一定的想法、方法和材料等作出价值判断的过程。”[6]因此，实施教师绩效评价首先应该厘清教师评价的价值，即必须厘清评价教师的目的是什么，这涉及评价的功能。评价有四种功能：诊断、导向、激励、鉴定，它们分属行为过程和行为结果两个维度。教师绩效评价也统摄在这个框架下，包括过程与结果两个维度。
    综合绩效与评价的内涵可以得出，教师绩效评价包括过程与结果两个维度。在过程维度，追求 的是学校作为专业组织对教师专业发展的促进功能，聚焦于此的绩效评价即为专业化路径；在结果维度，追求的是学校作为行政组织的行政管理功能，聚焦于此的绩效评价即为行政化路径。绩效评价应该体现行政化与专业化两个维度。这与国外的研究结论是一致的，1999年，米德伍德（wood）在英国六所中学调查了教师对绩效评价的态度，其结果显示：“近90%的被调查教师相信教师绩效评价既要包括教师发展，也要包括判定教师表现的内容；80%的教师将考核视为教师问责的必要因素；48%的教师认为应该用教师评价来识别最好的教师。”[7]
    （二）我国教师绩效工资改革的实施路径
    用上述框架分析我国绩效工资改革实施就会发现，无论是政策制订者还是政策实施者——校长，都更多地是从管理考核角度实施这一改革的，采用的是行政化路径，只把绩效工资看作是发工资的工具，而没有认识到政策内含的专业化路径，没有把教师绩效评价与教师专业发展、学校发展结合起来思考。我们的调查也印证了这一事实：只有34.5%的教师反映自己的专业发展目标更加明确了，45.9%的教师反映与以往差不多。
    我国采用行政化路径实施教师绩效工资改革原因有二。一是受公务员评价范式影响。绩效考核是企业管理的手段，在政府职能转变过程中，为了提高公共服务的质量，引进企业管理模式考核公务员的工作质量，评价侧重于管理与规范，而传统的教师评价是以公务员评价为参照的，因此，教师绩效考核的标准仍因惯习采用行政性的方式考评教师教育教学过程。但是，学校是行政组织，也是专业组织，教师的工作性质与公务员事务性工作不同，也不像工人加工零件那样简单，其工作具有专业属性，因此，对教师专业知识、专业技能的评价应该体现教师专业标准，不能只参照其他行业的管理标准。
    二是我国教育系统缺少实施绩效工资的基础条件。英美国家对教师的绩效评价是伴随着轰轰烈烈的教师专业化运动开展的，各类教师专业化标准非常齐全。而我国教师专业化运动刚刚开始，还没有确定的教师专业化标准。国务院在《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》中只有评价指标的描述，而没有评价标准的描述。缺乏教师专业标准支撑的教师绩效评价采用行政化路径推进，将专业化标准的开发工作交给学校。
    由于思维定势，学校没有充分认识到绩效评价对教师专业发展的功能，同时，学校也缺乏科学的绩效评价标准。专业标准的研发是一项复杂的技术工作，一个科学、合理的教师绩效评价标准需要建立在充分的论证之上，需要对什么是好的教师、什么是好的教学形成共识，这需要较长时间才能完成。由于研究水平的限制，学校研究出的标准也不一定科学合理。我们的调查发现：只有54.4%的教师认为绩效考核的标准合理，36.5%的教师反映学校最注重的评价项目是教师的任职年限，只有27.6%的教师反映学校注重教师的教育教学经验和技能，还有17.2%的教师反映不清楚学校在绩效评价中侧重哪些方面。可见，在教师绩效的专业标准研发上，学校较少考虑专业化取向，而是以简单的行政化方式来处理。
    由于学校选择的是行政化路径，其必然采用自上而下的程序，即先是学校管理层确定标准，然后经由教师大会举手表决通过。行政化的考核标准、教师形式化的参与使得教师难以对绩效评价产生认同感，其引发教师不满也是必然的。可喜的是，教育部在2011年12月正式公布了幼儿园、小学及中学教师三大教师专业标准征求意见稿，并在全范围公开征求意见，北京市也推出了《中小学教师专业发展标准及指导》，这标志着我国教师专业标准化进程向前迈进了一大步，同时也为义务教育教师绩效考评提供了参考依据。
    （三）教师绩效工资应然实施路径分析
    教师绩效评价要取得理想效果，必须注重专业化路径。首先，政府在颁布教师绩效政策之前，应该责成教育专业研究组织研发教师的专业标准。其次，学校在研制个性化标准时，必须重视组织教师对专业标准展开对话、研讨，让教师真正参与标准制订。再次，教师评价是一个以强调结果与专业发展为两级的连续体，任何教师评价体系都负有问责管理和专业发展的功能，因此，绩效评价必须与教师专业发展关联起来。最后，绩效评价不是一个独立的系统，通常与组织目标、战略、组织文化等密切相关，这些要素对于成功实施绩效评价有着重要作用。校长不应该仅仅把它当作工资发放的工具，而要把它看作学校发展的契机，把它与学校的发展规划、学校整体的改革关联起来。考核标准向上要与学校的发展规划关联，向下要与教师的专业发展挂钩，关注教师在考核标准上的真正参与。
    三、教师绩效工资奖励部分设置比例
    （一）绩效工资奖励比例设置方法
    奖励部分工资配置有两种方法：一是切分法，先依据岗位评价和外部薪酬水平确定不同岗位的总体薪酬水平，再对岗位的总体薪酬水平进行切分，如某岗位总体薪酬水平（100%）=基本固定工资（50%）+绩效工资（50%）；二是配比法，先依据岗位评价和外部薪酬水平确定各个岗位的基本固定工资水平，一般基本工资水平定位于市场薪酬水平的相对低位，再在各个岗位基本工资的基础上上浮一定比例，使各个岗位薪酬总体水平处于市场薪酬水平的中高水平，如某岗位的薪酬总体水平=基本固定工资+绩效工资（绩效工资为基本工资的40%）。[8]这样，员工在没有达到或低于预期绩效标准时，其总薪酬水平低于市场水平，而达到或高于绩效标准时，其总薪酬水平就会持平或高于市场薪酬水平，从而促使员工凭借绩效标准控制自己的薪酬。由此可以看出，配比法的激励力度大于切分法。
    （二）教师绩效工资奖励比例设置方法
    实行绩效工资改革后，我国义务教育教师工资由基本工资和绩效工资两部分构成。基本工资由岗位工资和薪级工资构成，约占工资总额的70%；绩效工资由基础性绩效工资和奖励性绩效工资两部分构成，约占工资总额的30%。其中基础性绩效工资占70％，用于平均分配，奖励性绩效工资占30％，由学校自主分配。可见，我国采用的配置方法是切分法，奖励性工资在教师整个工资收入中仅占9%。综合分析，我国义务教育教师绩效工资应采用配比法，同时将奖励部分的比例提高。
    注释：
    ①本文中调查数据引自“上海市义务教育阶段教师绩效工资调查”原始数据库，调查由上海市教育信息调查队团队合作实施，调查时间为2011年11日，本文统称“我们的调查”。
 

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