我国公共体育服务均等化分析与发展综述分析

　　在社会生活实践中，由于资源的稀缺性和人的需求性，而导致了不同性质的利益矛盾，因而表现为一种利益矛盾的关系。人类正是在不断协调利益关系中推进社会发展的，所以也就有了利益差异一利益矛盾一利益协调的显性发展序列。并由此关乎公共体育服务均等化发展的问题。为促进我国公共体育服务均等化的发展，诸多学者对我国公共体育服务均等化的概念与内涵、现状与成因、发展路径等方面进行了深入的研究，这些研究为我国公共体育服务均等化政策制定提供了基础和起点。但现实中公共体育服务均等化的实际绩效却不尽如人意。为此，有必要对现有成果进行总结或展望研究，推进我国公共体育服务均等化战略良性运行。
　　1 我国公共体育服务均等化成果综述
　　目前国内对公共体育服务均等化的研究刚刚起步，截止到2012年8月仅有30余篇论文、一篇博士论文、一本专著对此进行了专门研究，当前对我国公共体育服务均等化的研究主要包括以下几方面的内容。
　　1.1 对公共体育服务均等化的内涵研究
　　目前，学术界有关公共体育服务均等化还没有统一的定义，不同的研究者根据自身的研究需要提出了自己的观点与见解。关于其内涵的理解基本有以下几点：一是我国体育发展的本质目的就是为人民服务，在这个意义上，政府在体育发展中的中心任务就是促进公共体育服务的发展，公共体育服务均等化就是使全体公民都能够享受到应有的基本一致的公共体育服务；二是从现代政府的四大职能来解释，主要包括经济调控、市场监管、社会管理和公共服务，公共体育服务毫无疑问是政府的基本职能之一，在构建和谐社会目标下，均衡发展必然是我国公共体育服务改革的方向；三是从与公共服务的上下位关系出发，认为公共体育服务均等化作为公共服务均等化的下位概念，是一种相对的要求，主要是指政府和社会组织，能够按照全国一般和一致的标准，为全体公民提供基本相等的体育公共产品和服务；四是从有形和无形的观点出发，提出公共体育服务均等化具有公益性、公平性、广泛性和长久性基本特点。
　　1.2 对我国公共体育服务非均等化现状及成因研究
　　关于公共体育服务现状，主要有以下几种观点。一是公共体育服务非均等化现象普遍存在。不仅城乡之间、区域之间存在明显的公共体育服务非均等化，阶层之间、民族之间的公共体育服务非均等化问题也非常突出。我国公共体育服务体系虽然初步建立，覆盖范围不断扩大，但从宏观上看公共体育服务资源配置仍不合理，城乡之间的差异有进一步扩大的趋势。二是公共体育服务供给中各级政府间的事权与财权关系划分不清，基层政府承担了公共体育服务的主要供给职能，与其财力不符。中央政府、地方政府之间的职责划分不清，不规范。三是均等化背景下的体育管理体制改革不够深入，实现公共体育服务均等化的公共财政制度尚不完善，体育行政部门公共体育服务均等化发展策略存在缺陷，农村公共体育服务供给决策机制不规范。四是体育公共组织不健全，无法在公共体育服务均等化进程中承担应有的职责，而社会阶层分化导致我国公共体育服务弱势群体问题凸现。
　　关于我国公共体育服务非均等化成因，研究认为有以下原因：一是从财政视角看二元财政结构形成了我国城乡公共体育服务供给的“一品两制”问题，我国政府在公共体育服务发展中采取了整体上长期偏向城市的政策，农村地区、经济欠发达地区对公共体育服务投入不足，直接导致了公共体育服务供给短缺。二是从政治经济学理论框架分析看，我国公共体育服务不均衡发展的原因，主要是由于在公共体育服务供给中过于考虑效率忽视了公平的原因，是社会结构转型中制度转型有效支持不足而导致的体育利益矛盾在公共体育服务领域的反映。三是借助公共服务领域研究成果，认为我国公共体育服务非均等化主要由于地区资源禀赋导致的经济发展差异；地区经济发展差异导致公共体育服务政策差异；中央转移支付调控无法实现地区发展均衡；不同地方政府行政能力、执政效率的差异；政策导向上以经济建设为中心等诸多问题造成。四是政府对公共体育服务的投入不足。研究指出我国在公共体育服务发展中，从中央政府到地方政府对公共体育服务的投入不够，并且由于利益表达等机制缺失，公共体育服务供给与需求之间存在很大的差异，进一步影响了我国公共体育服务均等化的实现。
　　1.3 我国公共体育服务均等化发展对策研究
　　目前我国公共体育服务均等化的研究中，对发展对策的研究主要从宏观方面来进行，基本形成了以下几种观点：一是转变政府职能，加快公共服务型政府建设；建立与公共体育服务优先次序相适应的公共财政预算机制；发挥转移支付制度对地区间公共体育服务均等化的作用；改进我国公共体育服务供给决策机制；加强体育公共组织建设。二是和谐社会背景下我国公共体育服务均等化发展策略是大众共享，公共体育服务在公平与效率之间寻求均衡点，把“弱势群体”真实地纳入公共体育服务框架，关注农民等弱势群体，加快建设和开发农村公共体育服务的基础设施与服务项目。三是我国实现体育公共均等化应重点解决的问题是加大对群众体育的投入力度，建立完善的体育基本公共服务供给体系，构建科学的政府体育基本公共服务绩效评估体系，完善财政转移支付制度、强化均等化效应。
　　2 当前研究中存在的主要问题分析
　　2.1 公共体育服务均等化内涵存在分歧，过于强调经济视角，忽略了公共体育服务均等化的政治、权利和公民参与等问题
从已有的研究资料中，我们可以发现，在公共体育服务均等化的内涵研究方面，由于缺乏相对独立的基础理论研究，往往都是借助公共服务研究成果，研究者从自身需要出发，从某一视角进行界定，因而在内涵上存在一定的差别，这也给我国公共体育服务均等化战略、政策的制定带来诸多困扰。另外，几乎所有的研究者都特别重视经济视角的分析，但也由此导致了公共体育服务均等化在研究中的认知偏差，从政治视角的研究成果非常不足，无法为公共体育服务均等化的实现提供政治理论支持，从现有政治基础看，我国公共体育服务非均等化由于制度安排导致城乡之间、区域之间、阶层之间的差距日益扩大。现有成果虽然涉及了公共体育服务管理体制改革的问题，但是如何把公共体育服务管理体制改革放在我国 政治、社会制度等大背景下去考量则显得非常不足。
　　虽然有部分研究者从法律、公平等视角对公共体育服务均等化进行了研究，但对最核心的问题——公共体育服务均等化中的权利问题都没有深入进去。从权利视角看，体育权利已经成为我国公民的一项基本权利，这些在《宪法》、《体育法》等政策法规中都有比较明确的体现，但是在现有的体育管理体制下，公众的公共体育服务权利如何从应然状态转向实然状态存在着缺乏足够的政治保障、法律保障和政治参与渠道等诸多问题，当前对这些问题缺乏研究。例如对农民等弱势群体的公共体育服务权利具有重要影响的公共体育服务利益表达机制，不仅存在利益表达主体发展不成熟，表达动力不足的问题，同时利益表达渠道不畅也是主要问题之一。
　　近年来，在国外，公共管理中的多中心治理理论被广泛运用于公共体育服务领域，我国研究者对此也略有涉及，提出社会力量、市场力量、个人力量都是公共体育服务管理的重要力量，我国公共体育服务的供给不仅应由政府供应，更应该有社会力量和市场力量的广泛参与，通过公共体育服务供给主体的多元化，在一定程度上提高公共体育服务的供给效率，从而不断推进公共体育服务均等化的发展。应该说，研究的出发点是正确的，但是在这里面同样没有解决公共体育服务的治理权如何有效地扩散到公民、市场力量、社会力量方面的问题，即如何为不同的社会群体构建有效的参与治理通道和制度保障的问题。西方国家借助阿玛蒂亚·森的研究理论，对体育权利贫困问题进行了深入研究，在研究中发现，公共体育服务非均衡发展问题，本质上是由于体育权利缺失和其它社会条件不足造成的，他们将公共体育服务非均衡发展问题转向了权利与能力的视角，这些研究成果也值得我们借鉴。把公共体育服务的发展与民主权利发展相契合，能够更多地从政治、法律和制度安排领域，促进公民公共体育服务权利的实现。但非常遗憾我们的研究者对此并没有引起足够的重视。
　　2.2 把公共体育服务均等化的核心路径界定为财政体制改革，却忽视了其它配套的社会制度的安排
　　在我国，不论是公共体育服务，还是医疗公共服务、交通公共服务等研究中，基本都认为当前实现公共服务均等化的核心途径是财政体制变革。勿庸置言，通过不断完善和改革财政转移支付制度，理顺地方和中央政府的财权和事权分配关系，的确是实现公共服务均等化的重要途径，但由于过于强调它的重要性，导致了在具体的研究和实践中产生了“财政中心论”的问题。公共体育服务均等化发展投入巨大，对财政的要求的确很高，但是公共体育服务均等化是一个系统的工程，不是仅仅通过宏观的财政体制改革就能实现的。当前有许多重要的微观的问题就没有解决。为促进公共体育服务均等化的发展，公共体育服务投入应是政府开支比重的多少？如何根据财政收入的增长实现递增？针对不同的地区、不同的群体，不同类别的公共体育服务优化配置的顺序如何安排？相对于宏观的财政体制改革，目前的形势下，这些问题可能会在公共体育服务均等化进程中更为重要，当前对这些重要的问题均没有涉及。
　　另外，基于“财政中心论”的公共体育服务均等化研究，可能产生如下认识：一是经济发达地区有实现公共体育服务均等化的基础，而经济落后地区则没有实现公共体育服务均等化的基础；二是把当前我国公共体育服务发展中最重要的问题——城乡差异问题直接归结于经济问题，在实践中就可能导致实现公共体育服务城乡均衡发展的根本路线就是“钱袋子”的基本问题。实质上公共体育服务均等化政策必须与其它相关的制度政策协调发展，否则，公共体育服务均等化的发展不可能顺利实现。诸如，近年来随着“农民体育健身工程”等政策的推行，我国大部分农村地区的体育经费不断增长，体育设施不断完善，但农民的锻炼热情，农村体育人口并没有大幅提高，这可能就涉及信息机制的问题。因为在信息时代，无论是商业领域还是公共服务领域，获得信息的速度与强度直接决定着决策的成败。而我们目前在公共体育服务均等化决策中由于缺乏对农民公共体育服务需求信息的有效收集、整理、筛选，导致农村公共体育服务供给与需求出现差异，没有达到预想的效果。当前的研究明显忽略了公共体育服务均等化政策与其它相关的制度政策协调发展的问题。
　　2.3 对公共体育服务均等化和社会经济发展的关系研究不够
　　公共体育服务均等化能够在一定程度上促进社会与经济的发展，这是毫无争议的。世界银行专家莫格拉姆做过深入的研究，公共服务的投入和经济增长之间关系密切，与经济产出也是同步增长。Naohito Abe等人的研究成果表明，在财政投入、公共服务投入和经济增长的关系中，纯粹的转移支付对经济增长没有影响，公共服务投入与经济增长关系密切。但套用公共服务的研究成果来说明我国公共体育服务均等化的发展对社会经济的影响显然是不合适的。不同的公共服务具有不同的特性，以医疗、社会保障等为例，不仅促进了政府投资，公共投资，而且政府的转移支付也促进了消费的产生，而完善的医疗、社会保障制度也促使人们更加放心消费，这些特性都是公共体育服务所不具备的，但公共体育服务均等化的发展，在促进投资、产生消费的同时，对提高劳动力的素质，促进民族交流与团结，为社会经济的发展创造良好的社会环境方面又是其它公共服务所无法取代的Dz]D33。所以当前我们要加强研究公共体育服务均等化能为经济发展带来多少投资，这些投资能有多少产出，公共体育服务均等化的发展对社会经济发展的贡献率是多少，经济增长是不是必然能促进公共体育服务均等化的发展？不同的经济发展阶段针对公共体育服务均等化的财政投入最佳规模应该是多少？对这些问题的研究能够直接决定我国公共体育服务均等化发展的规模、发展质量、改革的方向等问题，但目前研究更多停留在提高国民素质层面，对公共体育服务均等化与我国经济发展关系问题重视不够。
　　在公共体育服务均等化与社会发展的关系方面，比较密切的关系有三点。一是，通过公共体育服务均等化的发展，有助于公民以公共理性为宗旨，自觉追求公共体育服务权益，公共体育服务均等化不仅成为落实公民权益的手段，同时也就成为政府 塑造良好形象的工具，形成一种普遍的社会认同，这是构建和谐社会的基础所在。二是有助于民主政治化的发展。公共体育服务均等化的发展，是保证公民社会各阶层及成员在公共体育服务的社会平台上，享有应有的平等权利的体现，所以公共体育服务均等化的发展能促进我国政治民主化的广度、深度及其实现。当然政治民主化的发展也对公共体育服务均等化的发展具有明显的推动的作用，随着政治民主化的发展，它鼓励全体社会成员行使自己的公共体育服务权利，追求应属于自己的公共体育服务利益，促进公共体育服务均等化的发展。三是通过公共体育服务均等化发展促进法治社会的形成。公共体育服务均等化与法治社会的关系，属于国家与公民关系的范畴，法治的宪政创造了公民在法律意义上立足的可能，公共体育服务均等化的发展则强调了其在法律上的必要性，不论是对个人的自主性而言，还是对国家之公民的公共性而言，公共体育服务与其它公共服务一样，不仅是必要的，也是可能的。所以，公共体育服务均等化丰富了法治的内容，而法治社会的发展有利于公共体育服务均等化的发展。
　　2.4 对公共体育服务均等化标准研究不够深入
　　借助公共服务研究成果，关于基本公共体育服务的标准问题，可以采取两种方式：一是以人均财政投入和人均公共体育服务经费为标准；二是以具体的体育场地、设施为标准，如“人均体育场地”等为标准。具体可以分为两种：即国家标准和地方标准。由于要考虑到地区差别和城乡差别，当前的国家标准制定不能太高，只能是最低标准。只有这样，才能保证“所有的服务提供者，包括最边远地区和最贫困地区的提供者，都必须保证达到该标准。”（参见中国海南改革研究《中国人类发展报告》第100页）国家标准的建立必须解决两个问题：一是明确我国在法定公共体育服务上需要均等化的地区。毫无疑问，我国公共体育服务均等化的地区应覆盖全国范围，而不是指某一地区或省份。二是要确定全国性的基本公共体育服务种类及其标准。第二个问题是非常复杂的，不同区域之间、不同阶层之间、城乡之间的公共体育服务需求差别较大，而基本公共体育服务的种类及标准必须照顾到所有公众的利益，在这种情况下，我们可以借鉴医疗保险的经验，不确定提供的具体种类，而是在全国范围内确定最低公共体育服务的人均供给标准，可以暂定为每人每年多少元，国家把这笔款拨到省市，由省市政府下拨到基层政府，要求专款专用，各基层政府通过调研，确定本地区的公共体育服务种类及标准。另外也可以以占公共财政支出的比重来确定，明确公共体育服务均等化支出占GDP的心重，然后通过财政转移支付制度下拨到基层政府，由基层政府专款专用。
　　地方标准和国家标准另外还有一处不同，是国家标准一般比较宏观，而地方标准则要进一步分解与细化，要根据本地区的社会经济文化现状，提出具体的实施步骤，对一些可能出现的问题要提出解决方案，也就是说，通过地方标准的制定，必须能够保证辖区内的公共体育服务均等化水平达到国家最低标准，真正推进公共体育服务均等化的发展。
　　从以上分析可以看出，标准问题在公共体育服务均等化发展中具有非常重要的地位，正是由于缺乏对公共体育服务均等化标准的研究，当前在实际的公共体育服务均等化政策制定与执行中，不知不觉把“均等化”与“平均化”等同起来，认为当前我国公共体育服务发展的主要问题是城乡不均的问题，只要加强农村公共体育服务的供给就可以解决问题。其实，追求一种无差别的公共体育服务供给，是不可能实现的，必须允许区域之间、阶层之间存在一定的差别，但就客观层面而言，政府应为所有的公民提供基本相同的基本公共体育服务，这是当前我国公共体育服务均等化发展的目标。但差别多大才是合理的？“基本相同”的公共体育服务包括哪些内容，这些问题都必须通过制定公共体育服务均等化的标准来解决，在很大程度上影响了我国公共体育服务均等化的发展评估、政策制定等诸多方面。公共体育服务社会化改革和市场化改革受到重视，效率与公平研究却还需要进一步深入。
　　3 发展研究
　　3.1 对公共体育服务均等化的基本理论的研究将成为发展研究的基础
　　公共体育服务均等化和其它公共服务一样，其理论基础不仅涉及福利经济学、公共经济学等经济学领域，而且还涉及政治学、管理学、马克思主义经典理论等领域，单纯从经济视角对公共体育服务均等化进行研究，已无法真正解决公共体育服务均等化发展中的诸多问题，结合我国公共体育服务的实际特点，将不同的学科进行交叉、融合、梳理，建立一套科学合理、综合动态的多学科交叉研究体系将成为后续研究的热点和难点。同时，多学科的综合研究更有助于对公共体育服务均等化进行准确定义，为我国政策制定提供帮助，推动公共体育均等化发展。
　　3.2 公共体育服务均等化标准将成为近阶段发展的研究重点
　　公共体育服务均等化的发展，离不开相关衡量和考评制度，其核心问题是公共体育服务均等化标准问题，在什么样的水平上实现公共体育服务均等化，已成为我国公共体育服务均等化发展中必须尽快解决的问题。这其中既要通过实证分析，又要通过合理的价值判断，这就需要我们从国际经验、国内社会、经济，公共体育服务发展水平和政府的实际能力出发，对国家地区标准进行分析、分类研究，为我国公共体育服务均等化制定一套科学的、可操作强的标准体系。
　　3.3 公共体育服务均等化与我国社会、经济发展的关系问题
　　会进一步受到关注
　　公共体育服务均等化如何在构建和谐社会中发挥更大作用，促进政府职能转变和制度建设，如何通过公共体育服务均等化的发展为我国经济发展提供更大动力，如何促进财政制度的改革，如何在公共体育服务均等化进程中实现经济公平与社会公平的有机统一将是未来研究的重要内容，深入研究这些重要的领域，将会在很大程度上促进产学研成果的转化，促进理论与实践相结合。
　3.4 公共体育服务均等化协调机制与激励机制研究成为社会
　　发展关注的热点
　　我国政府转型和基本公共服务供给体系建设进程中，各级政府和非政府组织等供给主体职责的界定与相互协调成为公共体育服务均等化建设的难点之一，这些问题 应该如何解决又直接关系到有效的激励机制建设。学术界需要针对我国社会、经济、文化及公共体育服务发展的实际情况，研究如何通过完善政绩评价体系、实施有效的财政货币政策等措施，来构建一种鼓励政府及体育管理部门、体育非营利组织、公共管理者和公民积极参与公共体育服务均等化发展的激励机制。考虑到公共体育服务均等化是一个较大的系统工程，在实际的研究过程中，既要注意系统，又要以实证研究方法，立足于现实生活的经济与社会发展指标，通过合适的评价方法，对不同的公共体育服务均等化政策进行有效评价，这是当前学术界必须重点解决和关注的热点问题。
　　3.5 我国公共体育服务的有效供给研究会进一步关注和发展
　　在公共体育服务均等化进程中，首要问题是要解决公共体育服务的有效供给，学界虽然都提出了多元化供给的观点，但我们应该注意，与西方发达国家相比，我国公共体育服务社会化、市场化改革的条件并不成熟，如何把公共体育服务的有效供给与我国的政治、法律、文化、经济等条件相契合，完善相关法律体系，建立制度化管理渠道，实现政府与市场、政府与社会的完美结合，将是我们在公共体育服务均等化研究中的必须进一步关注的重点和难点问题，要根据我国公共体育服务均等化发展现状，应加强对公共体育服务均等化改革方面的总体总结，明确规划论证。结合不同区域、不同阶层的实际情况，对具体的问题进行分析，提出相应的供给路径，构建出以公共体育服务均等化为目标的实现体系。
　　3.6 公共体育服务均等化制度系统研究将成为热点
　　公共体育服务均等化是一个制度体系，又是公民社会民生的发展愿望，公共体育服务均等化的改革具有系统性，应该与其它制度政策协调发展。如果既得利益群体的体育利益有着无限扩大的倾向，这种体育利益格局的“马太效应”积累的直接后果就是社会公众对体育制度改革丧失信心，因此，我们在公共体育服务均等化发展中，既要考虑增量问题，也要考虑公共体育服务的结构问题，把公共体育服务均等化与经济发展，社会参与和体育权利改善放在一个完整的制度体系中去设计和考虑，将是成为发展的研究的趋势。由于公共体育服务均等化的研究与政府职能调整、政府机构改革等具有高度的相关性，所以应该加强公共体育服务均等化与大部制改革等领域关系。在有效政府建设和管理创新理念主导下，整合研究资源，通过学术研究实效提升政府改革实效。
　　3.7 国外发达国家经验、政策等方面的研究将会进一步借鉴
　　发达国家公共体育服务均等化经过几十年的发展，取得很多重要成果，其中许多规律性的问题和经验，值得我们研究和总结。将发达国家经验与我国实际情况相结合，从路径选择、政策选择等视角借鉴和探索我国公共体育服务均等化所需要的理论研究方法，不仅能够有效引领我国公共体育服务均等化的改革和发展，形成一种政府、非政府组织、公共管理者和公民积极参与的公共体育服务均等化发展机制，而且会最终影响体育资源的优化配置方向和社会体育发展的价值导向，不断提高我国公共体育服务均等化程度，促进社会体育和谐发展，具有重要的理论意义和实际应用价值。
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