摘要：非市场经济地位以及由此引发的反倾销、反补贴诉讼已经成为我国对外贸易发展中的最大障碍之一。本文从非市场经济国家融入多边贸易体制的历史过程着手,分析了非市场经济地位的渊源及其危害,并指出了它对中国对外贸易发展的影响及各种改善措施。作者认为:充分利用我国加入wto 对外市场开放的机会,并借助我国的进口市场的吸引力,利用建立或签订双边自由贸易协定的契机,促使尽可能多的国家和地区承认中国的市场经济地位是我国谋求市场经济地位的最有效选择。长期来看,推进国内的市场化改革是治本之策。
关键词:非市场经济地位;反倾销反补贴;wto ;多边贸易体系
「作者简介」宋泓,中国社会科学院世界经济与政治研究所,博士。(北京邮编:100732)
20世纪90年代以来,在我国对外贸易快速发展的同时,面临的反倾销、反补贴诉讼也越来越多。1992年开始至今,我国已经成为反倾销措施的最大受害国。在世界反倾销、反补贴诉讼案件中的份额一直是我国在世界贸易份额中的3~5倍。由此引起的贸易摩擦已成为我国对外贸易发展中的重大问题。
非市场经济地位是造成这种状况的最主要原因之一。那么,为什么我国在加入世界贸易组织(wto )后仍没有获得市场经济地位?我国能否通过获取这种地位彻底改变我国的外部贸易环境呢?
客观地讲,我们在这方面已经取得了突破性进展。2004年4月14日,新西兰第一个承认我国市场经济地位,一个月之后,新加坡也正式承认了我国的市场经济地位。5月30日,马来西亚又发表声明承认我国的市场经济地位。6月3日,美国商务部也就中国市场经济地位问题举行听证会,我国派代表团参加。6月28日,欧盟就中国的市场经济地位问题做出初步评估,拒绝给予我国市场经济地位。到目前为止,已经有将近10个国家承认了我国的市场经济地位。但是,这种努力的前景如何?我们是否有更好的选择?这些问题将是本文分析的重点。
一、非市场经济与世界贸易体系
非市场经济和市场经济以及非市场经济地位和市场经济地位,含义上完全相反,逻辑上成互补关系。为了分析前者,我们先从后者着手。市场经济是指整个经济建立在市场经济原则之上的经济体。它和国家控制的计划经济相对立。市场经济地位是对一个经济体市场经济性质的一种认定,它主要运用于国际或国内贸易法律之中。一般来讲,市场经济和市场地位是相统一的,即:如果一个国家是市场经济,它自然就具有市场经济地位。
二战之后建立的国际贸易体制是以市场经济的存在为前提条件的;相应的关税与贸易总协定(gatt)和wto 规则也是建立在市场经济原则之上的。①关税减让、取消数量限制、最惠国待遇以及国民待遇原则等等也只是对市场经济体才有意义。如果是在国家专营下,一个国家在多边谈判中做出的承诺完全可以通过其他方式冲减掉。譬如,一个国家在多边贸易谈判中承诺该国的汽车进口关税降低10%,但同时又将进口汽车的国内消费税提高10%,或者变相地限制汽车进口的数量等,这些都会使该国多边谈判中的关税减让承诺落空。
世界上没有100%的市场经济。在市场经济国家中,也或多或少地存在着国有企业或国家干预经济的现象。对于市场经济国家中的国家专控产品的贸易问题,gatt中有专门的(gatt第17条)规则处置。
除了市场经济国家之外,国际社会中还广泛地存在着所谓的“非市场经济”国家。非市场经济是指前苏联式的计划经济和最近的转型经济。在这种经济中,非市场的计划在资源配置和经济运行中发挥着核心作用;国家或政府干预广泛地存在于经济活动中。与非市场经济的性质相对应,在国际和国内法律中也有一个“非市场经济地位”的概念,它也是对一个国家经济性质的一种认定。譬如,在gatt和wto 中、尤其是反倾销和反补贴条款中,就有一个“非市场经济地位”的认定问题。非市场经济国家在反倾销反补贴诉讼中均被认定为非市场经济地位。一般来讲,非市场经济与非市场经济地位之间是对应的:非市场经济国家具有非市场经济地位。但是,也有一些例外。苏联解体之前的社会主义国家以及现在的转型国家均被认定为非市场经济国家。譬如,在1998年之前的欧盟“非市场经济国家名单”上,所有社会主义国家和转型国家都属于这种类型。①
如何处理与非市场经济国家的贸易关系是gatt和wto 三十多年来一直孜孜以求的目标。
显然,gatt第17条还不足以应对对外贸易全部由国有企业垄断、国际价格与国内价格分开、关税措施基本不发挥作用的非市场经济国家贸易状况。②1967年波兰和1971年罗马尼亚加入gatt时,当时的缔约方要求这两个国家每年从缔约方增加进口一定比例的产品。譬如,在波兰的方案中规定,波兰每年从缔约方的进口增加7%.1973年匈牙利加入gatt时,由于它坚持本国的国有企业已经获得外贸经营权,或者仅仅只是代理而已,因此,再没有采取波兰和罗马尼亚的方式,但发达国家却专门设计了具有歧视色彩的选择性保障机制条款,③并将之写入这些国家的加入议定书中。显然,这类条款不符合gatt的非歧视和(无条件的)最惠国原则。
这一时期东欧国家的“入关”协定也开创了一个针对所谓“非市场经济”国家的歧视性做法的先例,且使得这种做法合法化。譬如,wto 反倾销协定2.7条④允许wto 成员在面对来自“贸易处在完全或几乎完全垄断状态,且国内所有的价格都由国家决定的国家”的进口时,可以采取差别对待甚或歧视的做法。这个条款最早就是出现在20世纪60、70年代波兰、匈牙利加入gatt的议定书中。奇怪的是,尽管现在很少有这样的国家存在,但该条款还是被经常引用。
不仅如此,这一时期还开创了另外一个对非市场经济国家非常不利的先例,即:在反倾销诉讼中采用第三国作为参照的做法。这方面标志性的案例是1975年美国对波兰“高尔夫车”
(carts )的反倾销案例。在这个案例中,波兰“高尔夫车”的价值是按照西班牙的价格来判断的。尽管在这个案例中,波兰未被判定进行倾销,但它却开创了gatt缔约方利用第三国的参考价格来推断非市场经济国家某种出口商品价格的先例。
尽管有这些歧视性的做法和不公平的待遇,但相对来讲,这些早期加入gatt的东欧国家还是很幸运的。因为,市场经济国家与非市场经济国家的正式贸易关系受政治因素影响很大,而不仅仅是基于经济方面的考虑。譬如,20世纪60、70年代,苏联和东欧国家同时提出了加入gatt的申请,但是只有东欧国家在特定(ad hoc)条件下被允许加入,而苏联则被挡在gatt之外。80年代,苏联参加乌拉圭回合谈判的要求再一次遭到了拒绝。
实际上,接纳表现良好的东欧非市场经济国家参加gatt是gatt的底线。特定(ad hoc)
安排并不是规则导向型的,而是数量或结果导向型的。①这种类型的“入关”承诺是很难实施和监督的。由于环境的变化以及目标的改变,已经答应的承诺没有执行时,很难得到处罚。
这种做法的弊端在20世纪90年代开始被缔约方意识到,但已悔之晚矣。因为这些非市场经济国家已经成为gatt缔约方,对它们奈何不得,结果只好加强对新成员的要求。这也正是gatt缔约方以及wto 成员坚持要求新成员必须达到gatt的要求并遵守gatt规则的原因。
这样,就如何处理与非市场经济国家的贸易关系而言,在20世纪90年代以来的gatt以及随后的wto 之中就存在着这样一个内在的冲突:一方面,wto 条款维持着对国家完全或几乎完全垄断贸易和控制价格的非市场经济国家实行歧视性对待的做法;另一方面,又在“入关”
和“入世”条款中,坚持要求申请国家或地区基本达到市场经济的要求。因此,这就有一个如何认定非市场经济的问题。这里真正的困难发生在如何判定已经推行改革开放或者进行经济转型的传统的计划经济国家之中。经过20多年的改革,这些国家经济性质已经发生了很大的改变。但是,gatt和wto 中却没有专门区分“市场经济”与“非市场经济”的清晰标准。
即便是1998年初,欧盟根据中国和俄罗斯的市场化改革进程,对这两个国家不再坚持原先的在国家水平上区分市场经济和非市场的标准,转而采取更为务实的“个案处理标准(ona case by case basis)”,②多边贸易体制仍然没有一个统一的标准。这使得中国和俄罗斯的“入世”谈判非常艰苦,许多非经济的因素也掺杂其中。譬如,在我国的“入世”谈判过程中,美国和欧盟联合起来坚决抵制给予我国市场经济地位。但是,它们却在2002年6月和7月分别给予俄罗斯完全的市场经济地位。实际上,在许多人眼中,我国市场化的程度远远高于俄罗斯,但是,却得不到市场经济地位。这完全是非经济原因作用
的结果。
二、非市场经济地位的危害
在市场经济环境中,一个企业的生产成本和价格是市场竞争的结果。而在非市场经济环境中,一个企业的生产成本和价格不是根据市场竞争确定的,往往不真实,不可信。因此,要判断非市场经济企业的生产成本和价格则需要从条件相类似的市场经济国家的企业的成本和价格来进行推断。从逻辑上讲,这种方法是合理的,但在具体运行上却往往被人为操纵和利用。
首先,非市场经济地位的危害主要来源于以下两个随意性:(1)对非市场经济地位认定的随意性——由谁认定、以什么标准认定,既没有规则可寻,也没有透明性可言。在gatt和wto 的规则中实际上没有专门针对非市场经济的条款。因此,根据申请加入的程序以及gatt和wto 的决策机制,这种认定往往由gatt和wto 一些主要缔约方或成员所操纵,成为限制申请国家的一种手段。即便是wto 主要成员之间的非市场经济标准也往往表现出很大的不同,几乎是每一个国家有一个版本。这种情况对于通过自己诚实的努力改变非市场经济状况的国家非常不利。(2)在非市场经济地位被认定的情况下,在确定反倾销和反补贴的贸易摩擦中,选择哪个国家的哪个产业或企业作为“类似的参照”标准也具有很大的随意性。在同样一种贸易争端中,不同wto 成员会选择完全不同的参照国家。譬如,1998年欧盟对中国彩电的反倾销是以新加坡为参照标准,2004年美国对中国彩电的反倾销则是以印度为参照标准,这种做法不利于非市场经济国家向市场经济的转化。
其次,非市场经济地位的危害性来自于利用第三国的价格和汇率来推断非市场经济国家价格水平的机制的不透明性。在反倾销诉讼中,关键问题在于确定是否存在倾销以及判定倾销的幅度。由于不透明性的存在,尤其是在涉及非市场经济国家时,在很大程度上,进口国企业可以操纵损害标准。
最后,非市场经济地位的危害性不仅仅局限在wto 成员之内。虽然这种先例是在gatt缔约方之间首先出现的,但是其应用却超出了多边贸易的范围。譬如,欧美国家在处理与非gatt缔约方或者非wto 成员的双边贸易关系时,也采用这种方法。
在这种条件下,非市场经济国家、尤其是非wto 成员,就成为反倾销措施的最大受害者,中国更是首当其冲(参见下表)。①
三、非市场经济地位与我国对外贸易的发展
1978年的改革开放政策促使我国从传统的计划经济(或非市场经济)向市场经济转化。
从国内的变化来看,这中间经历了1984年的有计划商品经济改革以及1992年的社会主义市场经济改革阶段。但是,从国际范围来看,中国市场化改革以及融入世界贸易体系的过程却充满着艰辛。这一点充分地体现在我国复关和“入世”的过程上。①大体上讲,中国加入的过程可以分为两个主要阶段:第一个阶段是改革开放之后至1989年之前。这一时期是中国和主要缔约方战略相互匹配时期。中国正式提出了恢复gatt缔约方地位的申请,并积极推动国内
经济体制改革。这主要是基于国内经济改革和发展要求的基础上进行的,也符合缔约方的要求。缔约方的意见通过高层之间的访问以及世界银行和国际货币基金组织(imf )的影响直接作用于高层决策者和精英知识分子,并体现在中国的改革开放政策之中。②改革开放政策给中国和缔约方的合作提供了一个很好的平台——双方交流思想,相互尊重,共同推动中国加入gatt进程。
第二个阶段是1990年至2001年。20世纪80年代末90年代初期,国际形势发生了剧烈的变化。苏联解体及东欧社会主义国家发生剧变,二战后持续将近半个世纪的美苏对抗的冷战格局结束,美国一超独霸的格局形成。中国失去了在冷战体系中作为美苏对抗平衡器的独特作用。作为世界上仅存的社会主义大国,中国日益成为美国的潜在对手。这些因素导致中国加入wto 议题被高度政治化,gatt缔约方和wto 成员对中国“入世”的条件非常苛刻。同时,乌拉圭回合谈判结束,多边贸易体系管理的贸易范围大大扩大,服务贸易、知识产权、农产品等议题加入进来,这也增加了谈判所涵盖的范围和难度。
显然,对于这些条件,中国没有或不愿接受,从而导致1994年复关努力失败。因此,这一时期是中国和主要缔约方、尤其是美国相互配合错位的时期。正是在这种背景下,经过激烈的讨价还价,中国在非常被动的条件下于200
1年11月正式加入wto.在加入wto 议定书中,有3个对我国对外贸易发展非常不利的条款:(1)持续15年的“确定补贴和倾销时的价格可比性”(“非市场经济”)条款;(2)有效期为12年的“特定产品过渡性保障机制”条款;(3)到2008年底终止的“纺织品特别限制措施”。这些条款的存在,实际上暗含着这样的前提,即:允许其他wto 成员对我国采取不符合wto 规则的一些歧视性措施:既可以随意对来自我国的出口产品进行针对性的反击,譬如采取特殊保障条款或进行反倾销和反补贴调查等,同时也可以很容易地达到它们想达到的目的,因为非市场经济条款保证了这些成员可以很轻易地找到“替代方”,并达到自己的目的。这种环环相扣的机制,实际上是我国对外贸易扩展的紧箍咒。
显然,gatt以及主要缔约方20世纪60、70年代在与东欧非市场经济国家打交道中形成的有关“非市场经济”的两大主要条款都在中国“入世”协定书中得到了明确、清楚和全面的体现。因此,虽然我国加入了wto ,但是我们是以非市场经济的身份加入的,并被强加“非市场经济”地位。这种身份对我国经济发展后患无穷。
历史地看,我国有几次机会可以很顺利地解决这个问题。第一次是在1971年我国恢复在联合国的合法地位时。中华人民共和国作为中国的惟一合法代表取得了在联合国等国际机构的地位。如果坚持,我们也可以恢复在gatt中的地位。第二次是在1980年加入国际货币基金组织和世界银行时。但由于种种原因,我国与这些机会都擦肩而过。从此,我们走上了一条代价高昂的、几乎没有什么标准、没有什么答案的论证和证明过程之中。
在非市场经济条款的约束下,我国对外贸易遭受到了以下损害:(1)很容易被其他国家进行反倾销、反补贴诉讼。据我国商务部统计,自1979年8月欧共体对我国的出口产品首次反倾销以来,到2003年6月30日,已有33个国家和地区对我国出口产品发起反倾销调查案518起。反倾销调查案涉及我国五矿、化工、轻纺、土畜、机电等4000多种商品,影响出口额200亿美元。从1992年开始至今,我国已经成为反倾销措施的最大受害国。根据wto 的最新统计,仅1995年至2003年6月30日,针对中国的反倾销案件就达到324起,约占同期世界发案总数的14.19%.同期,实际对我国反倾销结案的案件有232件,占了世界总结案数的16.55%.这两者的比例是我国在世界贸易中所占比例的3~5倍。由此可见,国外针对中国的反倾销已成为我国外贸发展最主要、并且是越来越大的威胁之一。为什么针对我国的反倾销诉讼和最终裁决案件会如此之多呢?其中的原因很多,但“非市场经济”地位是最重要的原因之一。
作为一个转型经济,一个“非市场经济”国家,我们很容易被其他国家找到借口来进行反倾销诉讼。
(2)很容易被抬高反倾销的幅度。在同一起国际反倾销诉讼中,我国企业往往是被征收反倾销税率最高的企业。譬如,在美国对中国和马来西亚彩电企业的反倾销诉讼中,马来西亚企业中途获得解放,而我国企业在2004年5月美国最终裁决中,最高的反倾销幅度高达78%.(3)在这种安排下,我国企业要付出高昂的代价。在每次反倾销调查中,我国企业不仅要积极应诉,准备各种材料,而且还要向世界各个国家的政府相关部门论证我们的“市场化”
改革成果和进程!这是一个非常艰难和辛酸的过程,但是我国企业必须通过这种过程才能真正赢得市场经济地位,也才能减少损失。如在确定倾销的幅度时,可以使用这些企业的实际成本和国内销售价格来计算“倾销幅度”,而不是用别国同类企业的价格来替代。这种论证和应诉过程,企业需要付出高昂的代价。譬如温州东方打火机厂在应诉欧盟的反倾销起诉时,花费了100万元人民币。一个中小企业应对国际反倾销诉讼的费用如此之多,那么,大中型企业的诉讼费用就可想而知了。初步估算,单是国内企业每年用在这种应诉上的费用就高达数亿、甚至几十亿元人民币。
四、积极谋求市场经济地位的选择
非市场经济地位已经成为我国对外贸易发展的一大障碍。如果放任这种态势发展,那么,将会有越来越多的出口产品和企业遭受危害,譬如反倾销、反补贴和特定产品保障机制的打击。那么,如何改变这种状况呢?
积极推进国内的市场化改革是最终根本解决市场经济地位的核心。因为,只有一个国家基本建立了比较完善和规范的市场经济体制之后,它才有可能获得市场经济地位。就
我国的情况来讲,实际上,在wto “入世”议定书中,已经暗含着一个对这个问题的解决方案,即:在我国加入wto 后的15年后(2016年底),将自动获得市场经济地位。但是,这个解决方案的成本太高,时间太长:(1)这个方案是建立在“个案处理”基础之上的。即:在认定我国经济是非市场经济的条件下,允许中国企业在反倾销、反补贴诉讼中,证明自己的产品或产业是处在市场经济环境下,从而获得企业意义上或产业意义上的“市场经济地位”。
这种证明过程要花费大量的人力、财力和物力,成本非常高。(2)时间很长,最长可以达到15年时间。(3)在这种机制下,我国企业遭受的反倾销、反补贴限制越来越多,案件数量和涉案金额都在不断上升。
我们有没有更好的办法,在这个期限之前获得市场经济地位?这里,我们的选择非常有限,效果可能也不会太好:首先,取消“入世”协定中几个界定我国“非市场经济”地位的条款,从而获得市场经济地位。但是,一个国家在世界贸易组织中做出的承诺是很难被修改的。根据wto 规则,一个成员要对自己做出的某项承诺取得豁免,需要wto 成员3/4多数投票的通过;并且,这种豁免还必须有明确的时间期限,不能无限延长;同时,每年还要对这种豁免的理由进行重新审议和评估。①就我国谋求市场经济地位的努力来讲,我们撇开具体的谈判内容不说,单单这种谈判的过程和复杂性就是一个非常重的负担。从某种程度上讲,这无异于加入世界贸易组织的谈判过程。
其次,如果已经做出的承诺不能取消,那么我们只能面临两种选择:(1)努力满足和实现所谓的“市场经济”。(2)通过限制或约束其他国家使用这种条款的次数和程度来减少这些条款的危害,间接实现市场经济地位。
就第一种选择来讲,在我国经济进行市场化改革的同时,还需要在wto 中,尤其是在新一轮多边贸易谈判中,把谋求统一的市场经济标准作为头号目标。这里,我们可以从以下几个方面努力:(1)在wto 中,谋求对市场经济和非市场经济的统一标准,避免一个国家一个标准的混乱局面。(2)在非市场经济成员被起诉时,在现有的反倾销和反补贴诉讼程序中,应该由被起诉方企业选定可以作为参照的类似企业或产业,而不是由现在的起诉国家或产业选定,使诉讼过程更透明、更公平、更合理。②(3)利用美欧国家在2002年给定俄罗斯市场经济地位的机会,迫使它们给出一致的标准,或者解决中国的问题。(4)即便是被不公平地采取了反倾销诉讼,也要寻找机会对这些国家进行报复,让它们对我国的这种不公平做法付出代价。
就第二种选择来讲,我们要充分利用我国加入wto 对外市场开放的机会,并借助我国的进口市场的吸引力,利用建立或签订双边自由贸易协定的契机,促使尽可能多的国家和地区承认中国的市场经济地位。这方面我们已经取得突破。2004年4月14日,新西兰正式承认中国为市场经济国家;5月14日,新加坡决定承认中国为市场经济国家;5月30日,马来西亚承认中国市场经济地位。6月,欧盟和美国也对我国市场经济地位做出评审。另外,还有泰国、南非、贝宁和多哥等国家相继承认我国的市场经济地位。
第二种选择是我们现在所拥有的最有效、最实际的选择:(1)在我国“入世”协定总则第16条中,暗含着的前提是:对中国采取非市场经济的反倾销、反补贴起诉资格,只有那些在中国“入世”时已经存在这种标准的wto 成员,否则,不能采取这种标准。因此,没有这种标准的成员,没有采取这种行动的资格。我们应该首先澄清这一点——哪些成员有资格、哪些成员没有这种资格?对没有这种标准的成员,该条款本身就暗含着这些成员对中国市场经济地位的一种间接承认。(2)利用区域合作的机会以及中国作为世界第三大进口市场的讨价还价能力,促使更多的重要成员公开承认我们的完全市场经济地位。
最后,对待具有明确市场经济标准的欧盟和美国,我们应该采取两项措施:(1)经济上建立中国市场
经济问题双边工作小组,每年评估这方面的进展,加强双方的交流和沟通。
这方面我们已经取得进展。(2)最好的选择是从政治上解决这个问题,但需要中、欧、美三方都要有政治上的远见,或者有政治上的合作基础。从俄罗斯的情况来看,我们获取这种机遇的可能性很小,除非西方国家中具有远见卓识的领导人出现,或者某种事态改变了西方国家对我国的战略定位等。
注释:
①john h
.jackson,the world trading system-law and policy of international economicrelations (second edition),1997,chapter 13,pp.319-339.①这些国家包括亚洲4个(中国、蒙古、朝鲜和越南),前苏联12个加盟共和国,东欧4国(阿尔巴尼亚、波兰、捷克和斯洛伐克)以及波罗的海3国(拉脱维亚、爱沙尼亚和立陶宛)。
②赵维田:《世贸组织(wto )的法律制度》,长春:吉林人民出版社,2000年版,第206~207页。
③gatt和wto 的保障机制是一视同仁的,对所有国家的进口都是相同对待。而选择性的保障机制是专门针对来自非市场经济国家的进口的。
④是指gatt 1994附件1第vi条第一段的第二个补充条款。
①richard pomfret ,2001,reintegration of formerly centrally planned economiesinto the global trading system,pp.4-6,discussion paper no.0106,cies,adelaideuniversity,australia
②即:根据单个产品、单个企业和单个产业的具体情况来区别对待。
这样,单个企业和产业便可以获得"市场经济地位".这种"个案处理"方法早就为美国所采用。
①constantine michalopoulos ,1999,"the integration of transition economiesinto the world trading system ,"working paper wps2182,washington d.c.,theworld bank.
①宋泓:《中国与wto :一个学习、适应和调整过程》,载王逸舟主编:《磨合中的构建:中国与国际组织关系的多视角透视》,第7章,北京:
中国发展出版社,2003年版,第176~223页。
②harold om and erg ,china's participation in the imf,theworld bank,and gatt,ann arbor :the university of michigan press,1990,pp.107-128.
①hoekman ,d and michel ki ,the political economy of the worldtrading system:the wto and beyond(second edition),oxford university press ,2001,p.57,pp.309-310.
②但是,这种努力也会面临许多挑战:wto 是一个讨价还价的谈判组织,一项协定的达成需要"协商一致"或者至少多数成员投票赞成。因此,一项提议只有是绝大多数成员共同关注的问题时才有可能获得通过。从这个角度来看,在wto 中谋求统一的市场经济标准困难很大。首先,被认定为非市场经济或还处在非市场经济地位的wto 成员数量不多,且这些国家的影响很小。因此,谋求统一标准,单纯从谈判的角度来讲,呼声太小。其次,不同国家的不同标准,尤其是美国和欧盟的标准都和国内法律紧密地联系在一起。因此,协调和修改起来非常费时费力。最后,学术上要给出一个统一的标准,尤其是中国学者应该给出这样一个标准,以改正现有的混乱局面。我们即使不考虑这种标准确定的难度,其所要花费的时间也会非常长。
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