市郊铁路运营管理体制探讨

摘　要　分析了国内外主要城市市郊铁路的运营管理体制。对我国市郊铁路与城市交通相结合的4 种运营管理体制(国有国营、国有地营、国有合营、地有地营) 进行了分析。探讨了成都地区市郊铁路运营管理体制的组织形式。

关键词　市郊铁路,城市交通,运营管理

我国34 个100 万人以上的大城市中,已形成铁路枢纽29 个。一些枢纽经过技术改造,加上生产布局和运输径路的调整,功能发生了变化,使一些深陷城市包围的线路或区段运行密度骤减。如上海地区的南何支线、新日支线,南京地区的浦梅线、宁栖线,金华地区的浙赣线部分和武汉地区的原京广铁路汉口城区段等。由于铁路运输本身属于轨道交通,具有安全性好、不受气候影响、运输能力大、速度快、运行正点率高、有利于环境保护、可持续发展能力强等优势,加上我国大城市常规地面交通供需矛盾日益突出,市郊铁路参与城市交通的时机已经成熟。当前我国市郊铁路参与城市交通运营还存在着许多问题,如运营管理体制、资金筹措、相关政策、技术装备、运能安排、盈利方式和市场竞争等。其中最重要的问题还是运营管理体制问题。
1 　国外市郊铁路运营管理体制
建立适合各地具体情况的运营管理体制,是使市郊铁路尽快参与城市交通的关键。世界各主要城市的市郊铁路运营管理体制形式多样,但主要都是由资金来源所决定,即由投资主体决定运营管理体制。
(1) 国有国营
英国伦敦、法国巴黎和俄罗斯莫斯科采取此种方式。三地参与城市交通的市郊铁路仍为国家所有,由国家出资建设并进行运营管理。
(2) 国家与地方所有,国家经营
德国汉堡采取此种方式。市郊线路的修建由城市和联邦铁路共同负责,联邦铁路负责车站和线路部分,城市负责隧道部分;运营管理由德国联邦铁路负责。
(3) 地方政府所有,地方经营
美国纽约和加拿大多伦多采取此种地方国有的方式。纽约的市郊(城市) 铁路由长岛铁路公司和北方铁路公司进行运营管理,它们同属纽约城市运输管理局。多伦多的市郊铁路由安大略州政府所属的交通管理局进行运营管理。
(4) 民有民营,私有私营
日本东京采取此种方式。东京公共交通中的市郊(城市) 铁路在民营化后,隶属东日本旅客运输公司,在60 年代初实现了高架和地下化,与长途客运和货运分离,经营效果较好。
2 　国内市郊铁路现有运营管理体制
我国市郊铁路属于铁道部所有,运营管理由铁道部所属的铁路局、铁路分局执行; 而城市交通则是由地方政府负责建设管理。这样的格局造成了市郊铁路参与城市交通在运营管理体制上的问题。目前我国一些城市已将市郊铁路纳入城市公共交通系统之中,各有不同的经营管理体制,但基本上仍是国有国营的方式。如: 北京地区铁路资产所有权属于铁道部,投资主体只有铁道部,资产经营管理由铁道部下属的铁路局、铁路分局执行。
广州地区采取地方政府积极主动参与的新型“国有国营”模式:广州市政府主动参与广深铁路的广州站—南岗站间修建第4 线改造工程,使其成为市郊客运专线;由广州市政府提供优惠政策,并由铁道部广深公司负责运营管理和出资建设。
对于市郊铁路之外的一些城市轨道交通,其运营管理体制大致有“ 地方国有、地方经营”和“ 地方国有、合作经营”两种方式。
地方国有、地方经营是当前城市轨道交通普遍采取的方式。武汉城市轻轨交通、上海地铁2 号线一期工程、广州地铁1 号线、深圳地铁一期工程,其建设资金不再由中央政府全部承担,而是采取以地方政府出资为主,多元化投资、多渠道集资的方式。
北京地铁八通线及西直门—东直门城市铁路采取的是地方国有、合作经营模式。为此,分别组建了北京地铁京通发展有限责任公司和北京市城市铁路股份有限公司。前者由北京市地铁总公司、北京城建集团、北京轻轨京通发展中心等单位组成;后者由中关村科技发展股份有限公司、北京市地铁总公司、北京城市开发集团公司等组成。
3 　我国市郊铁路运营管理体制比较
通过对国内外主要城市市郊铁路运营管理体制的分析可知,我国主要城市所采取的运营管理体制和国外主要城市所采取的不尽相同,这是由我国铁路的地位和作用所决定的。我国发展市郊铁路应注意以下几点。
(1) 铁路国家所有。我国主要城市附近已建成或即将建成比较完整的铁路枢纽,部分枢纽有一定的能力可以提供给城市交通使用。作为具有重要战略意义的铁路,其资产完全属于国家所有,这就决定了运营管理体制中的所有制形式。
(2) 资金来源。市郊铁路参与城市交通,涉及到线路及有关设备的建设和改造。在国家和地方政府财力有限的情况下,完全依靠政府投资已经不太可能,必须依靠社会的力量,实行多元化投资,多渠道集资,吸引社会资金。
(3) 地方政府的支持配合。由于城市交通属于地方政府主管,市郊铁路的改造必须得到地方政府的支持配合。其运营管理离不开地方政府的政策导向、政策支持和资金支持。
(4) 市郊铁路纳入城市交通整体规划。系统地看待市郊铁路参与城市交通,将市郊铁路纳入城市交通整体规划之中,明确市郊铁路在城市交通中的地位与作用,充分发挥其运输能力,缓解城市交通矛盾。
(5) 运营管理的市场化程度。市郊铁路参与城市交通的多元化投资结构要求其运营管理体制按照现代企业制度,组建有限责任公司或股份有限公司负责运营管理。这样既能保证国有资产的增值, 也可以保护其他投资方的利益。
根据我国的实际情况,有以下4 种运营管理体制可供选择,它们分别是:国有国营、国有地营、国有合营、地有地营。其特点和优缺点如表1 所示。
从表1 可知,由于我国铁路资产属于铁道部所有,既有市郊铁路参与城市交通,其线路和设备国有的形式难以改变。为了使市郊铁路能成为城市交通网络中的一个有机组成部分,必须结合城市实际,探讨合适的运营管理体制。
4 　实例分析
目前成都市道路的增长跟不上城市交通需求的增长,而地铁、轻轨等大容量城市轨道交通的建设还有待时日。而成都地区已建成较完整的铁路枢纽(成都铁路枢纽布置见图1) ,除了完成铁路运输任务外,能力还有部分剩余,可以为城市交通提供一部分运力。这为市郊铁路参与城市交通提供了良好的条件。

图1 　成都铁路枢纽

　　成都铁路分局正在论证开行“公交列车”,初步确定其走向为:沙河堡(或成都东) —成都站—天回镇—新都—青白江,主要考虑的是客源组织问题。该线路途经成都市成华区、金牛区、郫县、新都县和青白江区。客流来源分析如下:由于城市总体规划的需要,成华区的工厂都向青白江区等远郊区县搬迁,而大部分职工居住在市区,通勤职工成为主要客源;成都客站是特等铁路客站,客流量大,需要大容量、快速的城市交通满足其换乘需求。换乘旅客成为第二类客源;随着成都市城市的扩大,卫星城逐步发展起来。来往于居住地和城市中心的卫星城居民成为第三类客源。最后,市郊列车的开行还会产生一定的转移客流量。除了客源问题外,困扰成都市郊铁路参与城市交通最主要的还是运营管理问题,主要有以下几个方面。
(1) 开行方案问题。成都铁路部门认为“ 公交列车”最多每天在上下班高峰期开行一次,每次载客1 000 人以上。这与城市对轨道交通大容量、高密度、高速度的要求不符,也不利于有效缓解城市交通矛盾,甚至会使居民为赶上每天一次的“ 公交列车”造成新的交通问题。但是,若以完全公交化的方式开行市郊列车,则会对铁路正常运输造成一定的影响。
(2) 站点设置问题。从成都铁路枢纽图可以看出,当前成都枢纽的站点设置完全遵从铁路站点设置方案,站间距一般在6 km 以上。而对于城市公共交通来说,如果站间距过大,不能吸引居民出行, 对城市交通矛盾的缓解作用不大。
(3) 具体操作问题。旅客的换乘、进出站手续的简化以及减少对铁路长途旅客运输的干扰等都是成都“公交列车”开行需要解决的问题。
上述正是我国市郊铁路参与城市交通时存在的问题在一个地区的具体表现。解决这些问题需要从运营管理体制着手,根据各个地区的具体情况,采用不同的体制。在成都地区建议以“ 国有合营”体制为基础,建立适合具体情况的市郊铁路运营管理体制。
成都市郊铁路运营管理体制可以采用如下形式:既有铁路资产为成都铁路分局所有,成都市政府积极参与,并吸引社会投资,共同组建公司进行运营管理。这种运营管理体制包括以不同形式参与的三方:成都铁路分局、成都市政府和社会经济实体。成铁分局以既有线路设备以及工程技术协助方式投资,成都诵政府以提供线路设备改造资金、财政补贴及优惠政策等方式投资,社会经济实体以资金方式投资。线路及其附属设备资产属于国有(成铁分局拥有既有线路和设备,成都市拥有其投入资金所改造的部分) 。三方投资组建的运营管理公司,负责具体运营管理工作。成都市郊铁路运营管理公司组织结构如图2 所示。成都市郊铁路运营管理公司主要由技术部、运营部和经济部三个部门组成。
(1) 技术部: 由成铁分局派出工程技术人员对公司进行技术协助,研究有关技术问题,并负责技术设备的改造和日常的维护管理。
(2) 运营部:制定实施成都市郊铁路运行方案, 并负责日常运营工作。与成铁分局和成都市有关部门密切合作,在协调好与正常客货运列车衔接的基础上,尽量满足城市居民出行需要,做好与城市其它交通方式的衔接和换乘工作。

图2 　成都市郊铁路运营管理公司组织机构
(3) 经济部:负责公司经济运转情况,协调各投资方的经济利益。市郊铁路参与城市公共交通,其公益性远远大于经济性。但如果不保证投资方的经济利益,会使投资方丧失投资信心。成都市政府可以根据其公益性的特点,给予一定的优惠政策和财政补贴,扶持其发展。
当然,市郊铁路参与城市交通所遇到的不止运营管理体制一个问题,还需要我们结合实际情况, 创造性地加以解决,使市郊铁路成为城市交通系统的有机组成部分,满足城市可持续发展的需要。

参　考　文　献
1 　金辰虎,张静. 中国应如何发展市郊铁路(一). 城市轨道交通研究,1999 , (1) :25
2 　车红坤,金辰虎. 北京地区市郊铁路管理体制改革探讨. 城市轨道交通研究,2000 , (2) :7
3 　华天舒,韩皓. 上海的郊区城市化与轨道交通发展. 城市轨道交通研究,2001 , (3) :18

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