体制内微观经济约束机制变化与新单位制的形成

　　【摘要】本文从微观经济约束机制变化的角度，对体制内以新审计体系为代表的新监督形式对经济过程的作用进行了理论分析。一种以国家总体性支配方式实施的硬过程约束，已经在体制内实现内源硬预算约束的“全覆盖”。从而新单位制被创造出来，它以行政权力改变了体制内长期以来的软预算约束状态，通过新的预算约束硬化方式在体制内制造增量。新单位制的形成是我国推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要实践。

　　【关键词】微观经济约束预算约束新单位制

　　【中图分类号】F239【文献标识码】A

　　【DOI】qy.2020.14.010

　　近年来，随着全面深化改革的推动，体制内自上而下推动的监督空前加强，巡视、巡察、巡查、督导、督察、督查、审计等都成为新闻热词。2017年10月，党的十九大提出“健全党和国家监督体系”，要求“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”。2019年10月，党的十九届四中全会进一步提出“以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调”。新的监督体系作为一种治理方式，全面而深刻改变了体制内的经济运作逻辑。审计监督是新监督体系中最深入生产过程的部分，成为完成这一改变的主力军。

　　新审计体系的建立

　　2014年10月，《国务院关于加强审计工作的意见》公开印发，要求“实现审计监督全覆盖”，用国家行政权力将审计监督覆盖到整个体制，并要求以问责来确保这种监督约束的纠偏能力。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行审计全覆盖的实施意见》要求各单位应根据审计需要向审计机关开放计算机信息系统查询权限和提供电子数据信息，这就赋予了审计监督极大的数据获取权限，加之审计本身就具备很强的数据挖掘能力，如此一来审计监督的数据获取能力就超过了其他诸种监督约束。强数据获取能力和纠偏能力的结合，让新审计体系具备了改变体制内经济运作机制的可能。

　　随着一系列相关制度的制定和颁布，一个够担负新的约束功能的新审计体系逐渐形成和完善。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》《审计署关于内部审计工作的规定》《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（2019修订）相继发布，各级政府、国有企事业单位也纷纷制定或更新了自己的审计制度。一系列机构调整也随之展开。2018年3月，中央审计委员会组建，中央审计委员会办公室设在审计署，随后《国务院机构改革方案》出台，将原本分散在发改委、财政部、国资委的职责整合进审计署以构建统一高效的审计监督体系。在各级政府，审计委员会办公室纷纷挂牌成立；在中央企业，各种二级、三级、四级单位的分子公司和分支机构成立了审计部、监察审计部等以审计监督为主要职责的部门；国家机关、事业单位、社会团体和地方国有企业也都在完善内部审计机构。这些内部审计机构并非以前完全没有，但体系更严密、覆盖更广泛。《审计署关于内部审计工作的规定》要求大型单位组织内，各子单位的内部审计情况，在向本单位党组织、董事会报告的同时，还应向上一级单位内部审计机构报告，审计机关可以对单位的内部审计进行指导和监督。

　　新的审计体系的鲜明特色是强调政治，强化党对审计工作的集中统一领导。党风廉政状况被纳入审计范围，审计结果以及整改情况也被作为领导班子民主生活会和领导班子成员述责述廉的重要内容。以政治作为后盾，行政权力得以迅速穿透单位组织的壁垒，新审计体系也得以大幅提高监督效率，并在范围、深度和整改力度上都超越了此前的审计。2018年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况报告[1]内容包括：中央财政管理审计情况，中央部门预算执行审计情况，就业补助资金和失业保险基金审计、基本养老保险基金、医疗保险基金、乡村振兴和相关政策和资金、惠农补贴资金、保障性安居工程、重点机场建设项目等重点专项资金和项目审计情况，防范化解风险、扶贫、生态保护和污染防治“三大攻坚战”相关审计情况，减税降费政策、民營和小微企业融资、“放管服”改革、清理拖欠民营和中小企业账款、科技成果转化等重大政策落实跟踪审计情况，以及金融和企业审计情况。报告提到“上年度查出的问题已整改金额3000多亿元，完善相关制度2900多项，处理处分3200多人次”。从这些内容和数据，我们可以窥见整个体制内审计“全覆盖”的情形和纠偏的力度。各级地方政府审计机关的报告也类似，全面覆盖管辖范围内的经济事项。

　　新的审计体系既不同于旧的单位体制，也跟西方模式的市场经济对企业的约束不同，对微观经济运作构成了前所未有的约束机制。从上述报告中能看到很多在传统意义的审计中不会涉及的问题，如“41县335个项目的23.35亿元滞留或闲置，其中4.08亿元闲置1年以上、最长超过4年；3726个（占全国项目数的35%）农产品初加工项目未按期开工”、“35个地区有290.4亿元债务资金因筹集与项目进度不衔接等原因闲置，其中22个地区114.26亿元超过1年”、“5户央企研发投入未达规定比例，2户央企未制定科技创新考核机制或创新激励措施不到位”、“9户央企15项重大决策事项存在违反程序、论证不充分、盲目决策等问题，造成损失30.14亿元”。又如，在对一家央企的调查中，我们发现这家央企对其子公司的审计结论包括“自主研发能力不足”，审计组通过随机抽查科技项目发现通过外委完成的项目占比很高、大部分授权专利需与外委方共享，子公司提的整改措施则为完善专利计划和部门绩效考核标准，要求在立项申报审查阶段，外委部分不超过规定比例，核心业务不得外委，将独享专利不低于规定比例要求纳入考核。这些情况显示，国家在以审计的手段检查、纠正体制内经济运行的过程，提出传统上应该由市场提出的资金管理和研发创新要求。新的审计体系已对体制内经济形成一种新的强硬约束机制。新审计体系与其他监督形式相配合，形成了新的治理方式。

　　微观经济约束的理论与体制内微观经济约束条件的变化

　　科尔奈最早将消费者理论中的“预算约束”概念借用来分析传统社会主义经济的微观逻辑。[2]此后这一理论被广泛应用，分析对象已由企业拓展到金融机构、地方政府和医院等非盈利机构。

　　科尔奈指出，在各种制度条件下，企业增加生产都会受到条件限制。从对企业生产进行瞬时调节的角度，这些限制条件可以理解为求解运筹学规划方程的约束条件。在《短缺经济学》这一分析传统社会主义经济的经典著作中，科尔奈区分了对生产瞬时调节的三种类型主要约束：资源的约束、需求的约束和预算的约束。从对预算约束的分析中，科尔奈得出结论：古典资本主义企业有硬的预算约束，而传统社会主义企业有着软的预算约束。科尔奈认为，预算约束的严格性以财务形式反映了国家与经济微观组织之间的关系。新审计体系以及其他监督形式的兴起，让我们发现另一类约束正开始对国有企业发生重要作用，即对企业内部经营过程实施的约束，它以一种新的手段硬化了预算约束。

　　在传统的理论里，预算约束硬度取决于企业生产的外部变量，如国家财政、信贷、外贸限制等，这些因素在规划方程里都可以视为企业的外部变量。新的约束控制的则是企业的内部变量。从最普通的意义上理解，审计跟预算原本有相对的意义：预算是对生产的事前计算，审计则属于事后的计算。但当审计成为一种制度体系，每次审计以及整改的结果都记入档案，作为下一次审计的参考材料，并且当审计与政治权力结合，它就构成一种对企业生产过程的制度化的强有力的持续纠偏，成为一种硬的过程约束。这里过程约束是指外部施加的、对企业内部过程的控制。跟预算约束类似，我们可以区分过程约束的软硬程度。一般来说，过程约束的硬度与外部控制者对企业内部数据的获取能力和获取数据后的纠偏能力有关。内部数据获取能力越强，过程约束越硬；纠偏能力越强，过程约束也越硬。

　　在现代西方模式的市场经济中，过程约束也是普遍存在的，例如舆论监督，又如对上市公司报表的外部审计，都会对企业的生产过程构成约束。在某些特殊情况下，其过程约束可以是硬的，比如当企业的生产过程危害公众安全而被持续曝光，就可能被舆论强有力地纠正。但从概率上来说，软的过程约束占支配地位，因为在西方制度条件下，过程约束中对企业内部数据的获取能力和纠偏能力，都相对较弱，因而，过程约束在以往的社会经济理论中很少被重视。然而新的审计体系及其与别的监督形式“有机贯通”而形成的对企业的过程约束，对企业内部数据的获取能力和纠偏能力都是空前的，对现在的国有企业，硬的过程约束已经在概率上占了支配地位，并构成了一种新的预算约束硬化手段。

　　在传统理论中预算约束硬度取决于企业生产的外部变量，取决于企业外部变量的预算约束硬度可以被称为外源预算约束硬度，根据外源预算约束硬度的不同，可以区分外源软预算约束和外源硬预算约束。从概率意义上，古典资本主义企业有着外源硬预算约束，体制内企业有着外源软预算约束，[3]体制外企业有着外源硬预算约束。这里只是将古典资本主义的情况作为一种方便的参照。现代西方资本主义的情况与古典资本主义已有较大不同，事实上资本主义大企业的预算约束有很多软化的情况，比如已为人们所熟知的“大到不能倒（toobigtofail）”现象，又如允许预算赤字的“透支经济”，科尔奈认为对现代资本主义企业预算约束的情况提不出带普遍性的命题，它取决于经济集中的程度、国家的经济活动以及其他的社会因素。

　　与传统上预算约束硬度取决于企业外部变量不同，硬过程约束可以通过控制企业内部变量来改变企业预算约束硬度。理论上，硬的过程约束不必然导致硬的预算约束，而取决于施控者获取企业内部的何种数据以及进行什么样的纠偏，例如对企业安全生产过程进行控制就与预算约束相关性较小。但审计体系对企业施加的约束是一种与预算约束强相关的过程约束，比如审计中要求企业外委比例不得过高，又如当前各地正在开展的“清理拖欠民营企业中小企业账款”专项审计，强硬的过程约束从对企业的内部变量的控制上导致了预算约束硬化。我们可以称取决于企业内部变量的预算约束硬度为内源预算约束硬度，根据内源预算约束硬度的不同，可以区分内源软预算约束和内源硬预算约束。

　　在区分了外源预算约束硬度和内源预算约束硬度之后，企业总的预算约束硬度可以视为两者的叠加，只要其中一个是硬的，总的预算约束就是硬的。通过审计等监督约束的实施，体制内组织已经普遍受到硬过程约束和由此而生的内源硬预算约束，这意味着一种新经济机制的形成。

　　新单位制的形成

　　单位制是新中国成立后，应对现代化的需要形成的一套独特的经济、社会和政治制度。[4]单位成为当时中国政治、经济、社会体制的基础，是国家总体性支配下一种高度整合、低度分化的组织形态。[5]国有企业在改革开放前属于典型的单位组织。改革开放后，随着市场经济体系的建立，中国已经重新塑造了社会主义商品经济的微观基础，旧的单位制度在市场逻辑下发生了巨大变迁，国有企业的自主性地位得到不断增强，国家对国有企业内部经济运营的干预总体上逐步在减撤，直到进入这个新的阶段又陡然以新的总体性支配方式强化，新的监督机制以新的制度形式改变了国家与体制内组织之间的社会关系，体制内的微观经济运作逻辑再次发生了重要改变。从微观经济约束的角度，新的制度与此前的单位制度既有继承又有明显区别，可以称为新单位制。

　　根据对企业的微观经济约束，我们可以概括地把新旧单位制企业统一理解为体制内的外源软预算约束企业，而以内源预算约束硬度和生产计划的自主性可以把单位制企业区分为传统单位制企业、过渡期单位制企业和新单位制企业（见表1）。传统单位制企业有着统一控制的价格，新单位制企业有着中央统一约束的经济过程，在它们之间是渐进改革形成的过渡期单位制企业。表1对约束情况的区分是在概率意义上成立的，例如，并不能确定一家具体的体制外企业在某个具体时期的外源预算约束一定比一家具体的单位制企业更硬，但是，对不同类型的企业，各种约束情况占支配地位的概率是不同的。

　　由于在新的审计体系及其他监督机制下，硬过程约束已经全面覆盖公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用，内源硬预算约束的概念也可以从国有企业推广到体制内其他组织。不仅国有企业，整个体制内的微观经济运作逻辑都发生了变化，形成了以国家总体性支配下的硬过程约束和由此而生的内源硬预算约束为特征的新单位制。它以行政权力改变了体制内长期以来的软预算约束状态，通过新的预算约束硬化方式在体制内制造增量。新单位制的形成是中国推进国家治理體系和治理能力现代化中发生的重要实践。