中哈联合反恐法律保障机制研究

　　2011年以来，中国与哈萨克斯坦暴恐事件呈多发频发事态。据不完全统计，在中亚地区活跃的恐怖主义组织大大小小近20个。[1]为应对复杂局面，在上海合作组织(以下简称上合组织)的推动下，中国与哈萨克斯坦联合签订了多项涉及稳定的多边双边协定。截止2014年9月，上合组织公布的与地区稳定相关的法律文件就有156份，涉及安全、稳定等关键词621次，平均每项协定3.98次，以稳定为文件标题的协议有49项，占全部协定的32.2%。[2]其中，中国与哈萨克斯坦签署双边协议总计88项，涉及安全、稳定等关键词213次，平均每项协定2.42次，以稳定为主题的协议有11项，占全部协定的12.5%。从文件颁布数量及实现分布情况来看，就维护地区稳定，中国与哈萨克斯坦已从最初的“维护国家安全”的原则性规定深人发展为两国在经济安全、流动人员安全、边境安全、信息安全方面的多层次、多渠道的制度性建设。

　　_、上合组织带动下中哈联合打击涉恐犯罪的现实意义

　　中亚地区的社会稳定结构复杂，除美国、俄罗

　　斯、中国外，中亚本土哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等小国相互影响，意识形态冲突、民族主义抬头，宗教信仰传播方面呈现了诸多不确定因素。可以说“目前在地区稳定方面，中亚地区不存在一种成熟的有绝对主导力量的模式，但开创一种能够平衡各国利益关系、维护中亚繁荣安全的发展路径是迫切需要的”。

　　(一)中哈联合打击涉恐犯罪是维护中亚乃至世界安全稳定的战略需要

　　长期以来，中国所面临的恐怖主义压力主要来自于伊斯兰社会原教旨主义兴起所诱发的极端宗教活动以及民族主义恐怖组织的迅猛发展。[5]中国西北部发展局势更为复杂，不仅包括境内外恐怖组织的策划挑战，还包含中亚地区大国甚至欧美国家的相互角力。为切实解决中国与中亚国家间地区安全稳定问题，上合组织在缔造中亚国家安全共同体过程中，不仅涵涉组织成员国及中亚非成员国之间双边多边协作，还实际兼顾中美俄，北约、集安等组织的相互关系。目前中国与哈萨克斯坦都面临着打击国际恐怖合组织成员国的中国与哈萨克斯坦，就在2001年共同签署了《打击三股势力上海公约》(以下简称上海公约)，为两国联合打击涉恐犯罪奠定了基础。中国与哈萨克斯坦的交往互助不仅是对上合组织确立地区安全稳定框架的丰富，对哈萨克斯坦倡导“亚信之春”的积极回应，也是对美国“新丝绸之路”的有力挑战。

　　(二)中哈联合打击涉恐犯罪是应对反恐维稳共性问题的必然选择

　　中亚地区现存130个民族，居民6400万，据2009年和2010年中亚各国第二次民族人口统计，哈萨克斯坦70.1%的居民人口为穆斯林，这一比例和中国新疆南疆地区穆斯林人口比例接近。伴随泛伊斯兰运动在世界范围兴起，信仰伊斯兰教较为集中的地区甚至国家都受到冲击。中国新疆与哈萨克斯坦阿拉木图州在近两年涉恐犯罪数量不断增加。据中国安全部门统计，在中国近十年发生的暴恐事件中，先后有近20个恐怖组织牵连其中。叫以新疆乌鲁木齐“7*5”事件为例，其活动策划发起都与境外的恐怖主义组织“世维会”相关。在上合组织统计的中亚近百个恐怖主义组织中，有三十多个恐怖主义组织人数超过200人，而对中国和哈萨克斯坦产生直接影响的就有十几个。[7]因此，中国只有积极把握与哈萨克斯坦的外交关系，才能有效切断恐怖主义对两个国家向西向东侵扰，实现两国成片打击恐怖主义、从源头遏制恐怖主义的战略目标。

　　(三)中哈维稳反恐合作为中亚国家联合打击涉恐犯罪提供范例

　　上合组织倡导的“尊重各成员国实际”、“不同文明背景、传统文化差异的国家通过互尊互信实现和平共处、团结合作的巨大潜力”，其努力实现“建立地区性和谐的国际政治经济秩序”的政治理念与美国倡导的“单边主义”、“一元主义”以及“世界警察的使命感”有本质不同，该政治理念一开始就为上合组织的发展注人了巨大的生命力。正因如此，上合组织绝大多数法律协定在打击恐怖主义层面也都是围绕鼓励倡导各成员国之间签订协议，通过双边多边协定的方式推进反恐军事打击，并没有对军事侦查、武力打击等实质性问题作出强硬约束。因此，在上合组织倡导的反恐维稳框架下，推进中国与哈萨克斯坦两国的反恐合作，特别是推动两国在军事联合、情报共享以及恐怖主义司法处置方面的制度机制建设，不仅将有助于实现上合组织倡导的“安全共荣”理念，也会为中亚国家联合打击涉恐犯罪提供范例。

　　二、中哈暴力恐怖犯罪的特点

　　(一)暴恐分子的“窜联性”、“随机性”呈二元发展趋势

　　一方面，由于境外恐怖组织的谋划与境内极端分子的蛊惑，相当多的暴恐事件呈现境内外串联、境内不同地区窜联的特点。暴恐分子通过网络、手机等媒体进行信息传播，或者通过国内做生意或通过口岸越境的方式“异地作案”、“随机作案”、“跨国犯罪”。另一方面，恐怖活动利用手段愈发隐蔽，利用新媒体方式愈加频繁，部分暴恐事件呈现单发、随机特点。课题组在新疆实地调研时发现因渉恐犯罪被抓捕的部分犯罪分子是通过网络或者音像视频影响“不自觉”响应渉恐犯罪的。某些涉恐案件仅仅是涉案人员受到非法音视频影响的突发行为，既没有与涉外人员的联系，也没有受到周围极端分子的蛊惑。

　　(二)新媒体对犯罪信息传播的推波助澜

　　恐怖主义的恐怖性主要产生于恐怖行为的极端性、暴力性、突发性。而以上“三性”由媒体加权放大，进而间接影响普通民众心理。学界通常认为，恐怖主义的主要影响在于普通民众的心理方面。[8]例如1985年，英国前首相撒切尔夫人提出著名的“宣传是恐怖主义的氧气”的观点，强调媒体对恐怖主义行为的报道，扩张了暴恐行为本身的负面社会效果，导致普通民众心理的焦虑与变异。[9]中国目前管理跨国信息安全的法律只有1996年制定的《计算机信息网络国际联网出人口信道管理办法》，哈萨克斯坦对于网络安全的立法也相对滞后，只有零散政府文件对相关网络信息问题进行管制。

　　三、中哈应对涉恐犯罪中警务合作存在的问题

　　中哈两国互为近邻，在应对恐怖主义、跨国犯罪等安全问题方面有共同利益，因此双方都深刻地认识到加强彼此在警务领域合作的必要性和紧迫性。由于中哈两国在法律制度、司法体系、宗教信仰等方面存在差异，警务合作存在许多问题。

　　(一)中哈公安机关权责设置不均衡

　　无论是中国还是哈萨克斯坦，公安部门一直是处置暴恐事件的绝对主体，是防范打击暴力恐怖行动的主要执法者。但由于涉恐犯罪实施犯罪行为的特殊性，致使公安机关虽然是刑事案件与行政执法主体，其在打击手段、打击方式以及运用国家各方面手段的能力上仍显现出劣势。在中哈针对涉恐犯罪的执法方面，两国公安机关主体地位没有得到实际意义上的体现，这也使得执法主体存在信息交流不畅、执行程序不明确等问题。

　　(二)法律基础薄弱、组织化程度低

　　中哈两国合作大多数只停留在建立软性机制、发表宣言对话等方式上，很多愿景和倡议并未能发挥其功能。例如，2009年3月中国与哈萨克斯坦均签署的《上合组织成员国和阿富汗伊斯兰共和国打击恐怖主义、毒品走私和有组织犯罪行动计划》中，关于涉恐犯罪作了如下规定：“为有效遏制恐怖主义威胁，上合组织成员国和阿富汗认为有必要加强反恐合作，运用综合措施共同应对恐怖主义威胁。重点合作方向包括:边防监管;对涉嫌恐怖活动人员进行检查;采取联合行动以应对恐怖威胁;逐步吸收阿富汗参与上合组织框架内的地区反恐合作;建立防范和取缔恐怖活动的有效机制;相互协作获取关于威胁成员国和阿富汗安全的恐怖组织的情报;在上合组织地区反恐怖机构与阿富汗有关部门间建立专家磋商机制;开展关于恐怖分子及其组织活动的情报交流以及反恐经验交流;协助上合组织成员国和阿富汗相互提供涉恐人员名单;相互协助缉捕和移送恐怖分子;查明并切断恐怖组织的融资来源和渠道;邀请阿富汗相关部门参加成员国执法部门联合演习、研讨会、培训班以及本组织其他反恐活动。”

　　(三)合作领域狭窄、手段有限恐怖主义、毒品犯罪、非法移民是中亚地区较为突出的三类犯罪，中亚各国警务合作也都围绕在以上三个主题开展。目前困扰中哈警务机关的问题是，跨中哈两国的渉恐犯罪一般都与恐怖组织的策划煽动有一定关系，一个单发的恐怖事件或许会牵连恐怖主义组织策划、民族分裂势力影响以及极端宗教思想传播等问题，更有甚者，部分涉恐犯罪会涉及政权争夺、民族独立等复杂因素。而中哈两国在联合警务合作形式却依然比较单一，主要合作手段呈现出个案协调多、领导批示多、临时合议多、制度安排少、长期规划少、应急预案少的特点，在执法权力分配、风险责任负担方面更是没有具体的规定。这一点和世界上发达国家间警务合作差距较大。

　　四、构建中哈稳定法律保障机制的路径选择根据中国驻哈萨克斯坦大使馆的统计，2009年以来，中哈参加的涉及反恐双边多边协定以及涉恐的联合宣言合计13项，其中仅两国签订的双边协定就达到4项,占协定总数的30.8%，该数据较中国与中亚其他国家签订的协定相比较高出近12%。这不仅反映出中国与哈萨克斯坦两国战略伙伴关系的逐步发展，也意味着中国与哈萨克斯坦两国对联合反恐维护地区安全问题共识的进一步加深。

　　(一)强化上合组织的引导核心作用2014年9月，习近平总书记出席在塔吉克斯坦杜尚别举行的上合组织成员国元首理事会第十四次会议并作重要发言。习近平总书记谈到：“面对中亚地区艰巨的反恐斗争，坚持并完善上合组织在中亚反恐合作中的主导作用是必要的。”峰会明确了新形势下上合组织应该如何应对威胁挑战，提出进一步深化在安全与务实方面合作的具体举措。

　　1.建设性发挥上合组织引导的“软法”功能，积极促成中哈双边反恐协定

　　在过去的十几年里，上合组织在中亚地区的工作已卓有成效，其工作内容大多停留在中亚诸国共同问题的解决方案层面，但组织成员国更需要的是：在各国相互间建立双边多边关系时，上合组织能够提供技术上的指导，亦或在某些基础性问题上通过一些指导性原则性的“软法”文件。从上合组织公布的涉恐法律文件来看，其中涉及反恐的具体制度的公约协定数量并不多，只有43部，占所有文件数量的54.4%，而其余的规范性文件更多地以“宣言”、“倡导”命名。从上合组织公布的“宣言”、“倡导”内容来看，针对不同成员国之间不同的反恐诉求，原则性的表述更符合“求同存异”、“稳步推进”的反恐战略定位。尽管权利义务规定的不甚详尽，但数量众多的反恐倡议显然具有不可或缺的法律意义，主要体现在它们不仅可提供未来中亚反恐的法律指引，而且还可促成相关中亚各国反恐条约的签订。例如，2015年中国与哈萨克斯坦签订的《中哈防务合作协定》即是在2010年《中哈联合公报》的倡导下完成的。以“软法”间接推动促进国际条约的签订既是对软法签订国已有共识的阶段性认可，也是对未来可能签订国际条约主体的促动，是强调主权国家自由意志的一种立法技术。

　　2.发挥上合组织功能，积极推荐中哈合作典范

　　上合组织自成立以来，维护和保障地区的和平、安全与稳定成为该组织的重要宗旨。上合组织成员国之间签署了一系列条约，为打击恐怖主义犯罪提供了依据。在上合组织促动下，中国与哈萨克斯坦分别在2001年、2003年、2009年三次签署联合打击渉恐犯罪备忘录，备忘录通过“总结、发展、规划”的方式对两国在打击涉恐犯罪方面的经验进行归纳，吸收上合组织提供的法律范本与立法技术，推动中哈在打击涉恐犯罪方面的合作。在打击涉恐犯罪方面，中哈两国也成为上合组织最早，并且签署双边协定数量最多的国家。2008年乌兹别克斯坦与吉尔吉斯斯坦的双边防务协定、2010年塔吉克斯坦与吉尔吉斯斯坦的双边防务协定，就是借鉴了中哈两国在打击涉恐犯罪方面的经验。目前，根据上合组织秘书处的数据统计，2009年以来组织成员国之间互相签订打击涉恐犯罪双边条约11项，是2009年之前双边。

　　协定总数的2.2倍。

　　(二)积极推进中哈警务合作建设

　　上合组织作为一个“非强制”、“非军事化”的区域组织，留给各成员国的基本法律框架是原则性、框架性的。从现实中看，打击“三股势力”需要司法行政部门的切实合作。无论是中国、哈萨克斯坦还是世界上其他国家，针对涉恐犯罪最主要的处置主体都是警务机关。从中国与哈萨克斯坦目前的实践经验来看，中国已与51个国家签署了刑事、民事司法协助条约，与26个国家签订了引渡条约。其中，哈萨克斯坦和中国于1993年签订了刑事司法协助条约，在惩治涉恐犯罪的100多部国际公约中，中国与哈萨克斯坦共同参与的还不到30部。[10]据此，中国与哈萨克斯坦加强警务合作双边条约的签订，已成为了当前打击涉外涉恐犯罪分子的紧迫问题。中国与哈萨克斯坦应当在打击涉恐犯罪过程中重点加强区域警务合作联合委员会建设、警务合作联络机关建设、涉恐犯罪情报信息网络中心建设、警务合作机制的专业处置机构建设、刑事案件的协查机制建设等。

　　1.建立中哈警务合作联络官制度

　　国际间通过建立警务合作联络官制度来解决跨国打击犯罪时的异地委托司法取证问题。目前中国与哈萨克斯坦并没有建立起完善的行政司法互助委托制度。在没有完备制度作为依托的情况下，先通过设立联络官的派驻在异国执行符合当地国法律规定的取证、调查工作是比较好的方式。据不完全统计，中国已向美国、吉尔吉斯斯坦等19个国家的驻外使领馆派驻了30名警务联络官，™联络官制度在维护中国公民利益、维护中国国家安全方面发挥了积极作用。建议中国与哈萨克斯坦建立警务合作联络官制度，派一定数量的警务人员参与所在国涉及本国的涉恐犯罪，及时履行沟通协调、跟进执行等事务，并及时向两国区域合作联合领导机构汇报情况，以提升两国在打击“三股势力”犯罪方面的效率。

　　2.建立中哈犯罪情报信息中心

　　为了更好地收集、分析、处理各种有关犯罪信息，确保中哈两国间能够无障碍地进行全天候传递，两国应积极组建区域性犯罪情报信息网络中心。事实上，中国与哈萨克斯坦已经开始重视信息互通、情报交流方面的合作。由哈萨克斯坦政府主办的“中亚区域信息和协调中心”已于2009年12月启动。该中心积极协助中国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦等国家开展了多项执法活动并建立了与国际刑警组织、欧洲警察组织和世界海关组织的非正式合作。该中心与2010年筹建了信息数据库，用于收集中亚地区渉。

　　恐犯罪的信息，并通过技术手段对信息进行数据分析，每年该中心都会形成哈萨克斯坦以及中亚地区的渉恐信息战略报告。中国早在2002年12月通过了《中哈关于打击“三股势力”的合作协定》，该《协定》第3、4条规定了中国与哈萨克斯坦两国在涉恐情报共享方面的工作机制。尽管协定已经通过，但在国内立法方面的转化却并不通畅。目前除中哈两国签署的非政府文件外，关于情报共享机制方面的规范性文件只有一部，即2013年中国与哈萨克斯坦公安部签订的《关于建设打击“三股势力”情报交换制度的合作协定》。现有的情报网络资源已经不能解决渉恐犯罪国际化趋势的问题，只有深度整合中哈两国的情报资源才能为联合打击涉恐犯罪提供准确的信息指引。哈方代表斯万诺夫•扎伊克在2015年1月中哈共同签订的《中哈两国安全部门涉恐涉暴信息联席会议备忘录》中提出，两国在渉恐问题方面的交换机制应当兼顾涉恐信息搜集整理机制、信息的清洗机制、信息的风险评估机制、信息的鉴定机制、涉恐信息的发布机制五个方面。借助于科学合理的预警流程、机制与方法，公安机关就能对恐怖活动提前发出警示，并采取适当的应对与化解策略，从而降低恐怖主义转化为现实袭击可能。中国与哈萨克斯坦的情报合作还在逐步推进，两国应当继续深化在该领域的制度建设，打通共享两国涉恐信息的网络资源，建立两国共享的数据库，从而为中哈乃至中亚的打击涉恐犯罪提供支持。

　　(三)加强中哈打击网络涉恐犯罪的合作

　　“网络虚拟空间的存在为不同地区有恐怖主义倾向的个人提供了现实可能的技术思想支持，也使得‘独狼式’的涉恐犯罪舳舻相继难以预防。”由于网络间涉恐信息的处理传送及存储都是在虚拟空间中完成，其私密性、偶然性决定了对类似信息的管控在技术层面以及制度层面的准备都显得智匮力绌。

　　1.借鉴国际立法制定中哈网络反恐的双边协定

　　目前世界范围内可借鉴的关于网络犯罪的公约

　　主要是2001年26个欧盟成员国以及美国、加拿大、曰本和南非等30个国家共同签署的《关于网络犯罪的公约》。由于知识产权保护问题，中国与哈萨克斯坦均未参加该公约，但该公约中关于计算机犯罪问题普遍性的规定可为中哈两国订立双边条约提供有益借鉴。

　　目前，中国国内著名的网络舆情监控网站有十几家，如军犬网络舆情监测、谷尼互联网舆情监控、红麦软件舆情监测、西盈互联网舆情监控等。舆情监控系统在国内主要是由官方组建，形成了民间软件开发系统与官方检索系统部分对接共享，监测信息互为补充的格局。关于涉恐信息的检索除了公干部门网络侦查中心相关人员的主动检索外，国保等安全部门的系统也会参与到相关敏感信息的处理过程中。建议在中哈两国大力发展网络技术的同时，应当逐步搭建舆情信息监控平台，以进一步加强对网络舆情的监控与分析。