新型城镇化下的农村基层治理优化模式研究

　　中图分类号：D267.2； D638 文献标识码：A

　　2016年2月，习近平总书记对深入推进新型城镇化建设做出了重要指示强调，坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，促进中国特色新型城镇化持续健康发展。那么，在新型城镇化这个大背景下，现有的农村基层治理模式的不适当性逐渐凸显。因此，有必要研究新问题，提出新对策，制定出各种创新性的模式改革。新型城镇化的实现，须要政府发挥主导作用，对其进行科学的引导与规制。农村基层治理是否能够有效发挥，是新型城镇化健康发展并最终得以顺利完成的根本保障。

　　1当前农村基层治理的主要模式和弊端

　　1.1农村自治模式

　　自治，即自下而上的组织形式，欲合理运用该模式，前提之一就是要有运行良好的村级自治体。此类治理模式强调的是乡镇自治，主要是撤除乡级政权，将上层的所管束的基层治理单位减至县一级，以村民自治为基础，进行乡镇自治。随着自治模式的不断推进，愈来愈多的弊端迎面而来。自治制度的不合理性，民选后的官员为得到更多的发展空间而违背自身原则，为获当选而遵循票选前承诺服务于家庭或小集团。由于农村自治机制的失范，“两委”矛盾日趋严峻，民意的诉求无法做到上传下达，农民的参与方式受到了阻碍，使得农村自治模式的弊端日益凸显。

　　1.2乡政府派出模式

　　该模式主要是从体制上将乡镇级基层政权下放至县级政府，成立派出机构，设置办事处，精简职能，避免其臃肿。在此，乡的职能主要分为两种，一是接受上级对其委派，完成所派政务；二是对村民委员会的实质事务通过指导，对其统筹规划协调。

　　该模式作为典型的行权放权模式。但县政府的不行政模式，是否能实现行政成本的缩小，执行力的提升，弱化矛盾的能力。乡政府派出模式的应用，一系列的矛盾油然而生，最为突出的是在公共服务分配时，村民对于政府的政治认同感是极为低的。同时，这种方式也降低了农村基层政府的自由裁量权。

　　1.3“公推直选”农村领导人模式

　　公推直选，打破了原有的基层治理模式，使农村基层的民主性得到落实。该类模式的选举方式为三公开，即宣传公开、报名公开、推荐公开；两票制，即推荐票、选举票，这两种票选均需要无记名投票；三轮选，即直接选、倒着选、差额选。“公推直选”的优势在于拓宽了党内民主；改变了小范围选举机制。当前“公推直选”模式也面临着问题，如选举产生的村委得不到有效的保障；选举过程中受到上级政府把控较多；新上任的“两委”难以斧正其问题便重返老路，顾虑重重无法正确匡正。

　　1.4强化乡镇或政府中介模式

　　强化乡镇，所采取的措施通常是减少官员的开支，为农民减少财政包袱。但这种治标不治本的方式带来了或多或少的麻烦，例如将臃肿的官员进行裁剪，使得乡镇财政宽松，一些官员行为失当就更加在所难免。官员的减少，同时也会使得官员所作之事减少，反而会本末倒置。政府中介模式，引用企业制度，由政府作为第三方介入村级政府中去。值得一提的是，该模式推动了小城镇的成长。但是，政府就是政府，并不是“企业”，不能用企业的目标性来处理事情，该模式的关键是政府该如何引领、规范在农村经济发展中的作用。

　　以上两种模式，都深刻的展示出中国农村需要民主管理，但是民主的旗帜打的在如何响亮，也要根据一定的经济条件、社会背景才能因地制宜。

　　从当前的四种较为普遍的模型来看，基层政府人员存在一定的臃肿，人浮于事的现象不绝于耳，提供公共服务的能力有待加强，有关村委选举的事项也是“乱象环生”。在新型城镇化的背景下，必须立足我国国情，构建一个适合当下农村的基层治理模式。

　　2新型城镇化下的农村基层治理优化模式――合作共治模式

　　以上列举的四种模式，都是以政府为社会的唯一治理主体，其他的社会力量只起到辅助作用，即受到政府支配和控制，作为参与者进行参与。愈来愈多的社会力量参与其中时，基层政府的治理方式出现了多元参与的模式。将“政府治理，多方参与”模式进化为“合作共治”的模式。

　　合作共治，即通过治理结构的优化配置，将单一的政府治理转变为多元治理模式，实现乡镇政府、村委会、村民自组织多元利益主体在行事上民主协商、和谐互动，同时在处理公共事务中，形成相互监督的管理机制。合作共治模式，既履行了国家意志，政府的权利渗透到基层中，也不阻碍农村的基层发展，未减弱基层的自主健康发展。

　　3“合作共治”模式的具体措施

　　3.1有效匡正基层政府权利，引导合作共治

　　政府职能的合理改变，是农村基层治理的核心问题。想做到合作治理，上层与基层政府的权利分配应当改变，农村基层不再是被压迫者，给予一定的权利，做到事权、人权、财权相适应。同时，增强农村基层政府工作的清澈度，使得村民的信任感加强，参与感加剧。最后，须改变组织结构，即因事设岗，减少人浮于事。

　　3.2促使农村自组织发展，完善合作共治

　　在新型城镇化背景下，支撑为农村基层提供公共服务的具有公益性、社会性的非政府组织、农民自治组织。这些“第三部门”的发展推动了合作共治。在基层治理中，常常因为农民的利益复杂性而设坎，正因为“第三部门”的出现推动了科技、农产品、资金、出口加工等服务。这种合作共治的模式不仅仅让农民走出了小农户、大市场的困境，而且在基层治理的过程中，为政府解忧分难。

　　3.3融通农民参与渠道，辅佐合作共治

　　首先，及时进行政务公开，让与之有切实关系的农民得到第一手的信息。并给予其畅所欲言的机会，以书或网络的方式告知，避免“熟人社会”中“抹不开面子”的尴尬；其次，延长民意争执较大的政务，从时限上对村务进行监督。最后，可成立民意畅通小组，严格把控“依据、信息、公开”三原则，辅佐农村基层治理。

　　3.4调整政绩评价体系，落实合作共治

　　合作共治下的政绩评价，不再是为“上行负责”，也要“下行负责”，也不是以经济增长为唯一目标，同时需要考虑社会环境的发展、是否满足公共的需求发展、公共信息资源的发展、农村的社会保障、农村的社会治安。在进行考评是需要尊重村民的参政议政权利、服务对象的考核、村委成员的互评、专业的评审机构。

　　新型城镇化下的农村基层治理的合作共治模式，需要政府引导、农民参与、第三方配合的改进性模式。合作共治是开放的治理，参与其中的主体都应履行其职责，这样才能使农村基层治理更为有益。

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