农村公路市场化养护管理初探

　　国家为了发展农村经济，在农村公路基础设施建设方面进行了大量投资，在很多省、市、县已经基本实现了村村通公路，建成了以高速公路为依托，国省干线公路为骨架，县乡公路为脉络，放射状发展，蛛网式连接的公路网。但是在公路养护管理这一方面还有很多不足之处需要改进。特别是在农村公路养护管理方面还有很多不足，需要进一步加大养护管理力度，必须坚持建养并重，有路必养，积极探索，大胆创新。从近年来的实践经验来看，把农村公路日常养护推向市场，实行市场化养护，合同化管理不失为一种行之有效的管理模式，这种模式顺应市场经济形势，把政府行为转变为市场行为，依靠市场化运作，可以用有限的财力、物力和人力投入，有效破解农村公路管养难题，切实延长农村公路使用寿命。

　　二、落实养护管理主体责任是前提

　　1995年以后国家调整了对乡村公路的投资政策，根据《中国人民共和国公路法》，以及地方性法规政策，比如《河北省县乡公路管理规定》、《农村公路建设管理办法》，乡村公路建设、养护应该由沿线乡镇政府和行政村负责。但是由于乡村两级经济力量薄弱，主观上仍然依赖上级政府和交通部门对乡村公路进行管理，认识上的偏差导致乡村公路发展缓慢。乡村公路是为了方便广大人民群众出行和带动本地经济的发展，既然已经花费了大量资金建设公路，那么公路修好之后更应该要保护好公路。为此，必须首先把落实责任主体放在重要位置，出台地方法规政策，明确乡镇政府是乡村公路建设、养护的责任主体。由乡镇街村共同筹集日常养护资金，列入乡镇财政预算，确保资金足额到位，保证专款专用，奠定组织和物质基础。同时，对公路养护做得好的村寨应该予以奖励，对无视公路养护责任的村寨要进行处罚，以此才能最根本保证公路得到养护。也只有把主体责任落实到实处才能让当地政府对公路的养护引起足够重视，这样公路才能得到真正地得到养护。“县官不如现管”，对于农村公路的养护由乡镇政府负责效果最好。一方面乡镇政府对本乡镇的情况非常了解，对于一些难以以对的问题是小菜一碟。针对一些所谓的“刁民”，对公路肆意进行破坏的他们也有自己行之有效的处理办法。对于一些难以修护的路段，他们也是了如指掌，在这些路段乡镇政府可以相应地增加投入，以确保该路段的畅通无阻。另一方面对公路的养护纳入到乡政府的财政支出之后，乡政府为了节约开支，必然会切实负起主体责任，想方设法寻找本地公路养护的办法，而且这些办法是非常有实效的。

　　三、推行市场化养护模式是途径

　　落实了养护责任主体，在如何组织养护管理和养护作业上，可以说面临多种选择。走过去小康路时养时不养、又管又不管的路子，是死路一条，教训沉痛；走国省干线养护管理、养护作业合二为一的路子，不仅增加乡镇人员负担，加大乡镇财政开支，也不符合国家改革方向。按照国办发[2005]49号文、冀政办[2006]16号文及“乡村公路养护作业，应采用市场化运作方式明确承包人”的要求，养护作业市场化模式无疑是一种非常合理的养护管理模式，具体做法是把乡村公路养护推向市场，由乡镇政府把对公路的养护管理进行承包，承揽给有营业执照的养护作业队，由乡镇与承揽人签订整体承揽合同，由承揽人与养路工签订分包路段承揽合同。乡镇根据总体养护质量兑现承揽人报酬，承揽人根据分包路段养护质量兑现养路工报酬，进行市场化运作、合同化管理，如果养护管理效果不好可以按照合同约定考虑更换承揽人，一切按合同说事。这样一来，就把乡村公路日常养护由政府行为转变为了市场行为，这种市场化养护与突击性养护相比，养护质量能长期保持；与各村属地养护相比，资金筹措有保障，养护标准易统一；与乡镇组织人员养护相比，不会给乡镇造成人员负担；与国省干线专业养护相比，养护费用更加低廉。这些个人承揽者一般都是本村寨的农民，他们可以利用农闲的时候对公路进行养护，他们的农活和养护公路两不误，而且有了双份收入，做起事来积极性被充分调动起来了。当然乡镇要对承揽者不定期进行考查，检查公路养护情况怎么样，以保证公路养护工作做到位。这种市场化养护管理模式适应了市场经济的发展，可以说是花钱少、效果好、便管理、能长效的好机制。

　　四、坚持考核奖惩关键

　　落实了公路养护责任制和建立公路市场化养护管理能够保证公路养护工作的顺利开展，为了巩固公路养护工成效还必须把考核奖惩作为推动市场化养护机制平稳运行的动力。一是严格考核奖惩。乡镇政府首先要严格考核奖惩。交通部门可以对达到预期目标的进行现金奖励。市级政府对达到养护目标的乡镇应该在大会上予以表彰，并且可以进行现金奖励。并且对乡镇政府的考核也应该把公路养护成效作为考核内容，考核的结果和乡镇政府的绩效相捆绑，这样能最大程度地调动乡镇党委，政府和乡管所各层次的积极性和主动性，以保证公路市场化养护管理的有效实施。二是建立考核制度。党委和政府应该把对农村公路的管理和养护作为年度工作目标考核内容。并成立乡村公路养护管理工作考核小组，对乡村公路的日常养护管理等各项进行全面考核。一般可以一个月考核一次，并把考核结果进行上传和存档。乡镇的年终考核则以每月考核结果为参照物进行考核。对考核不合格的乡镇要追究相关工作人员的责任，并与他们的绩效进行挂钩，要求其进行改造，全力保证乡村公路养护工作顺利有效开展。三是调整考核重点。乡村公路使用年限的增长，公路的路况会越来越差，所以考核的重点也应该进行相应的调整。开始可以要求乡镇政府做到好路必养，并且实行市场化运作和养护规范化。随着时间推移考核的重点可以进行调整，考核的重点可以转变为有路必养和好路保畅，次路保通。通过对考核重点的调整，完善了考核制度，实现了公路养护质量、列养率和好路率齐头并进，更好地实行公路市场化养护管理。

　　以上是对农村公路养护管理工作的一点粗浅探讨，对一些地区的农村公路养护管理可以根据实际情况采用这种方式进行。当然，全国各地情况不同，要“百花齐放百家争鸣”，探索适合各自的养护管理模式，关起门来搞建设不能成功，对公路的养护也是一样，对于好的、成功的典型模式，我们可以在一些地方先试点实行，在取得成效后在别的地方借鉴、仿效和推广。

　　五、小结

　　农村实现村村通公路后为我们的生活和经济发展带来了便利，但是现阶段农村公路管理存在着诸多问题，基于这些问题，地方政府应该结合各自工作实际，根据市场经济规律，转变发展观念，把公路养护推向市场，把公路养护由原来的政府行为转变成为市场行为，实行市场化养护管理，把主动权交到承包者手中，并对他们的成效进行考核，把公路养护管理的成效纳入到年终考核内容，与地方政府的业绩相挂钩。同时，还要积极提倡打造各有特色的公路养护管理模式，并进行有效推广。（作者单位：辛集市农村公路管理处）