古代公共水利工程维修制度形成中的环境与政治

　　两浙海塘岁修和抢修制度成立过程中，浙江政治环境的变化以及雍正统治两浙的策略和手段所起的作用，比海塘工程的客观需要更重要。岁修制度的建立，与当时查嗣庭案的影响以及此前成立的浙江观风整俗使密切相关。受岁修固定日期限制的影响，李卫题请建立抢修制度，但过程曲折异常。该制度最终确立，与曾静、吕留良案后雍正认为吏治与海塘是浙江第一要务关系密切。在理解古代大型公共水利工程各种制度时，要注意制度建立过程中中央政府面对复杂政治局势和变化所做的全面考虑，自然环境变化与政治统治综合考察，方能对该类问题了解地更深入、全面。

　　黄河、运河与海塘是中国古代大型公共水利工程的典型代表，但对上述三者日常管理体制的分析极其罕见。制度研究成为目前全球环境变化问题中极其重要的一环，制度被定义为由各种权利、规则以及决策程序组成的体系。学者们认识到：制度在人与环境的相互作用过程中，既是问题的制造者又是问题的解决者，然而，要搞清楚这一错综复杂的作用本质并非易事。其实，制度产生与出笼的复杂过程以及相关环境、政治因素具有的重大作用，是理解与环境有关的制度问题的重要视角，更能理解制度的复杂性及其本质。本文以清代两浙海塘岁修、抢修制度为例，分析制度建设的复杂过程与自然环境变化、中央对地方统治问的复杂关系，探索文理交叉分析与环境有关的制度问题新路径。

　　一、抄没犯官家产作为常态岁修经费

　　两浙海塘虽自唐代即开始建设，但直到明末江槽从南大门改到中小门、旋即又突变到北大门之后，北岸的塘工开始系列实施，日常管理体制的系统化和制度化方提上议事日程。钱塘江河口动力条件复杂，潮差大，海岸主要为分选优良的粉沙，滩岸冲淤无常，河床有剧烈的平面摆动和纵向冲淤变化。江流、海潮动力和滩岸河床变化互为因果。江海门户有三：省城东南龛、赭山间为南大门;禅机、河庄山间名中小门;河庄之北、海宁海塘之南名北大门。三门横江截海，与海潮走势和海塘安危密切相关。明末以前，南大门是江流、海潮出入通道。崇祯十六年至顺治二年(1643—1645)间，主槽由南大门移至中小门。康熙五十四年(1715)，潮汐直逼塘根，则至少大溜已经走北大门，甚至可能江流、海潮全归北大门。在此自然环境变化大背景下，两浙塘工次数急剧增多且效果不彰。

　　雍正二年(1724)大潮灾后，几经周折，皇帝派遣此前担任浙江巡抚的朱轼到现场勘查并制定了详细的海塘工程计划。该计划在雍正四年(1726)完成。朱轼设计的塘工主要是针对雍正二年(1724)特大潮灾的维修和防护，潮走北门对海宁和海盐等地海岸的冲击并未改观，此工程以西一带塘工并不在当时设计考虑范围内，日常维修将继续并异常必要。

　　雍正五年(1727)两浙塘工中最重要的事情是，李卫制定了全面岁修制度。上年夏秋雨水过多，本年二月岁修筑普儿兜四十丈草坝一座、修老盐仓姚家堰1055丈朽烂草塘，用银6583.3两。姚家堰至草庵从前乃土塘，沙洗日削仅剩一条土埂，必须改建草塘826.4丈，需9353.364两白银。可是，雍正二年(1724)大潮灾后两浙海塘工程中的经费，主要来自打击海宁陈家以及其他犯罪官员所得银两，此时这些银两已花费殆尽。新工经费问题严峻。

　　其实，海宁海塘从康熙末年形成稳定的岁修制度，但其他邻近县份的塘工不能从中得益。康熙五十七年(1718)和五十九年(1720)朱轼利用海塘捐纳修筑鱼鳞大石塘，工竣后把剩余银两作为岁修经费且随捐随修。康熙五十九年到雍正二年(1719—1724)，每年用一二万两岁修，逐年报销外尚存司库银63232.08两，还有追赔塘工、认修海塘缴纳的赎罪银和捐修银两等均存库以备海塘维修。

　　此时面临的问题是，钱塘江两岸各县塘堤需岁修的地方甚多。如每年随坍随补则用费少而保固可久，倘因循不修则坍塌渐多工费即巨。不过，因西北军兴而裁减岁修钱粮后，两浙海塘皆坍损于平日而修筑于一时，屡费帑金。海盐、萧山、钱塘、仁和等县江、海塘需抢修处估银6300多两，这些工程从康熙五十七年(1718)开始地方官就请求修筑，但因其他各处塘工更紧要而被暂缓，目前形势危急需及时修筑。

　　李卫奏请将前任巡抚黄叔琳查抄浙江原籍淮徐道潘尚智家产案内当铺、田地、房屋和零星器皿等物价值十万两有奇，作为抵补各县雍正四、五两年岁修银，剩余的变价以备将来岁修。原有岁修银只供海宁塘工使用，其他各县海塘岁修是从俸工公项内动支，遇到缺乏时塘工则因循苟且。现俸工停捐、公项亦俱归出，而塘工紧要尤其海盐石塘系顶冲尤险，如果不抓紧岁修，将来定酿大工。李卫呈请日后两浙各县海塘岁修均从此库存项内动支。

　　四月十五日，雍正声称知道潘尚智出身微贱、行为不端，但因马尔齐哈再三荐其熟练河工，姑容其担任道员年余，马尔齐哈事情败露后访查其保举潘尚智之事，查获潘尚智不法行为并将其革职抄家，但潘尚智不思悔改且与庆元私下行如鬼蜮，命将潘尚智隐匿家产查出作为塘工经费。雍正严惩不法贪腐的同时，极力显示先见之明，这是他一贯的手段和做法。其主因乃推荐潘尚智的马尔齐哈是廉亲王党羽。岁修制度因而形成并找到固定经费。

　　当年岁修范围和经费明显增长。七月风潮，海盐附石土塘刷矬，修筑用银738两。八月，姚家堰西至草庵土塘改建826.4丈草塘并接修69.6丈、修旧石塘1024丈，用银9305.364两。改为草塘是为适应自然环境变化，此处已成顶冲，石塘使潮势对海岸冲击力更大，草塘可消除冲力。李卫强调岁修可防微杜渐，“若每年随坍随补则用费少而保固可久，倘因循不修则圯坏渐多工费即矩”。

　　二、查嗣庭案与岁修制度成立

　　雍正五年(1727)两浙海塘岁修制度的确立，更重要的原因是工程中政治因素加强。早在二月初九日，谕令动司库银四万两，由巡抚李卫会同将军鄂米达、观风整俗使王国栋以工代赈，疏浚河道或修筑城垣，以便小民就近佣工糊口，经费不足可续请。这是因上年秋冬间雨水稍多，收成略歉。今年青黄不接时已令地方平粜米价，担心贫民生活。

　　雍正对浙江海塘和水利等工程兴趣超常，背景乃因查嗣庭案的影响和去年十月设立观风整俗使，严苛统治两浙的同时还需怀柔，赈灾关系到天人感应。雍正处理完年羹尧集团后，开始剪除隆科多集团的势力。雍正四年(1726)九月开始，皇帝残酷处理海宁出身的查嗣庭，史称查嗣庭案。此案是打击浙江姻亲政治集团的一个步骤。查嗣庭的妻子为陈恂永之女，陈家对查案爱莫能助。雍正的统治政策针对江浙士绅集团。

　　查嗣庭日记中记载有很多灾异问题，成为被严办的原因之一。天人感应说强调，凡遇新皇登基、重大节日和吉庆日，天气变异标志着不能顺天应民、无法长治久安。雍正前期讲灾异或祥瑞有很强的政治意义。搞祯祥合乎雍正要求，是支持政权表现;讲灾异被厌恶，不管有意与否，都被认为是反对或蔑视政权。查嗣庭日记中提到的灾异，不论实情抑或捏造，都被认为是蔑视或反对朝政。因而，雍正对现实中尤其汪景祺和查嗣庭家乡的灾异尤为关注。他要用实际行动减少灾异对民众生活的影响，树立在臣民面前的权威和形象。雍正对浙江赈济工作格外关心，他不能让灾情打了自己和李卫的脸庞。

　　雍正五年(1727)六月初二，上谕驳斥流言蜚语时提到浙江风俗，海宁屠城谣言可能与汪景祺、查嗣庭文字狱导致地方民众心理恐慌有关。在这样的大背景下，李卫题请的全面岁修建议很容易被批准。岁修可保证海塘日常安定，这对强调天人感应的雍正皇帝而言，也是树立个人威信和保证皇权威严所必须的。当年，在召回隆科多前夕，查嗣庭被掘棺戮尸、子查法被判斩监侯、家属流放三千里、家产被变价作为浙江塘工经费。查嗣庭是雍正处理隆科多集团与科甲朋党中的牺牲品，受此案牵连的江西巡抚汪漋被降四级赴浙江塘工效力。

　　皇帝重视塘工质量加上海塘工程在当时的特有政治含义，使臣工更注意日常防护，没有人愿意因为工程质量不佳而政治上被处以极刑。八月到十月塘工重点在东塘钱家阪，这是前述工程的延续。海潮走北大门，陈文港和小文前海塘有效御潮时，潮势自然对相邻的浦儿兜、老盐仓和草庵形成更大冲击。将来这里塘工筑完，潮水继续对邻近海塘形成冲击。下述塘工可如是观之。

　　岁修一般在当年十一月至次年四月春汛前进行，需事先把工程情形及估算银两上报工部，批准后才能核销。但是，如果每年夏秋大汛遇异常情况，这种制度会阻碍海塘工程及时修补，不利海塘稳固。于是，遇险抢修就尤为重要。

　　三、曾静案与抢修制度的曲折建立

　　雍正六年(1728)正月，春汛潮猛，老盐仓迤西三官堂草塘冲坍五丈、裂缝二三十丈，塘外护沙尚存二三丈至十余丈。二月十四至二十二日连潮大汛，加上东南飓风，护沙被冲刷殆尽，塘根搜空，坍裂歪斜六百六十多丈。李卫发岁修银八千两抢筑迎水坝或贴塘加筑石工。三月初，老盐仓西首塘外涨沙被冲刷殆尽，潮头直射塘身，只能在患口筑草坝草塘。一日两潮淘洗塘根，此地数里活土浮沙，承载巨石即致底陷，无法筑石塘。用木桩加钉，俄顷仍复抛起。沿塘数里随坍随修，或于塘内再筑一层，或小汛时挖深裹塘帮砌护塘。

　　当年八月，潮势汹涌，沿塘护沙被冲洗殆尽。李卫题报丈尺，照每年加修之例施工。海宁南门外民、阜号石塘、华岳庙前及平桥西小石塘的塘根被冲、坦水坍海，冬月未涨沙则来年桃汛定成险工。这些地方需随坍随修，待秋汛过后看是否有涨沙来确定下一步工作安排。杨家庄一带乱石塘加土培阔暂可保固，夏秋大汛将漫溢，马牧港一带桩板乱石有一千丈土塘以前只加条石一层，现潮水漫溢需加筑高厚。这两个地方也因抢修才未出现大险情。翁家埠一带原无官塘，临海月牙湾不能保固，接建草塘。岁修涉及海宁、海盐、会稽和钱塘。北岸重点在海宁南门外，潮汐淘空塘根，石塘坍塌，潮流影响西面马牧港、老盐仓一带。岁修用银18185两，八月抢修海宁塘工用20025两。加修题请和报销程序麻烦且没有形成定制，为应对日益严重的日常维修，李卫在十二月题请建立抢修制度。

　　对塘工特性的认识和当时特定的历史背景，是李卫请求建立抢修制度的主要原因。岁修主要功能是防微杜渐，受各种因素限制岁修多安排在当年十一月至次年四月，很难顾及夏秋大汛特殊险情。“江海塘工原以保护民生，而潮汐冲击月异岁迁，若不逐年预为抢修培筑，瞬息即成大险之工，费多劳倍。”雍正七年(1729)八月十一，李卫奏称海宁塘工“务须先事预筹备料积土，以应不时抢修之需。若平日轻忽泛视，小则次工变为最险，大则溃决不可收拾。此臣数年以来，每岁几次亲往查勘，逐段修筑防范，预购料物，准备不虞”。

　　李卫设想的抢修制度在工部并无成例，抢修制度建立颇费周折。按惯例，工程全凭预估经费，预估后不题明而任意增添则不能报销。工部认为：雍正六年(1728)修筑老盐仓西面三官堂一带草塘以及加修盘头等工所用银两不符报销惯例;当年修筑续坍最险70余丈工程，系用未筑盘头75丈之物料，不可能经费相抵。李卫就此与工部展开了一年多的拉锯战，四次请求报销均被工部所驳斥。

　　身为地方大员的李卫就屡次被驳斥的经费报销问题和工部叫板，对于一般人来讲是不可思议的，可能要冒被工部和其他官员参奏塘工贪腐的危险，李卫敢这样做并最终促成抢修制度建立，除了是皇帝宠臣外，还与当时两浙塘工特有的在治理两浙中的象征意义密切相关。这些均要从雍正七年(1729)七月皇帝对两浙塘工重要性认识的空前提高和当时复杂的政治社会背景来分析。

　　雍正七年(1729)七月大汛，布政使高斌拨银四千两，命杭嘉湖道王敛福加紧抢修。七月十五日，署理巡抚蔡仕舢到海宁查勘塘工，并虔诚祭祀潮神“宣圣恩以祈默相”。对此折雍正的批示包含三层意思：首先，塘工非人力左右，关键在祈求神佑，不能把忠君留在口头;其次，海塘防御不可懈怠，置备料物不可惜费，假使不动国家经费，开捐要自愿，追赔犯官不手软;再次，最关心浙江的两件事是海塘与吏治。

　　朱批暗含对两浙事务空前关注，整顿吏治非仅关心官场腐败，背后有更深的政治因素。雍正六年(1728)九月，反对科甲朋党的斗争还未结束，发生曾静案。皇帝就此严加审讯追查，株连多人，引发轰动社会的吕留良文字狱。皇帝对此案的处理集中在：首先，清查制造诬陷诽谤的流言蜚语和倡导“华夷之防”的罪魁祸首，从严惩治，清源塞流;其次，通过逐条批驳流言邪说来打一场思想战，改变在思想舆论方面的不利局面，巩固统治。早在雍正四年(1726)因查嗣庭案设立的浙江观风整俗使，此时显得更重要。七月初八，再次强调天人感应，整顿吏治，训斥群臣，也为观风整俗。更直接原因是，曾静供称在湖南听说雍正令浙江重开捐纳，欲用银六百万两修西湖作为游幸之地。雍正朝西湖景观建设与清代文化政治密切相关，李卫花费大量资源与精力美化西湖，是应对此前文化政治危机的需要。此处雍正明显遇到两难，修筑西湖是想解决文化政治危机，但在社会上造成了更大的政治合法性危机，处理曾静案显得更重要和迫切。虽然雍正驳斥此说法子虚乌有，但直接停止捐纳会有欲盖弥彰之嫌。利用捐纳把塘工修好，无疑是在臣民面前树立其一心为两浙百姓的形象之良机。因而，雍正在蔡仕舢奏折朱批中强调捐纳自愿。在此大背景下，海塘工程关系民生和统治形象，自然与观风整俗被视为两大要务。

　　雍正的批示使浙省官员更重视海塘工程。蔡仕舢从盐政拨银万两并将原收九七平色银拨交海宁。李卫于闰七月初旬拨银一万两抢修，续拨三万两备料。署理总督性桂和署理巡抚蔡仕舢刻意逢迎圣意，把因新涨沙洲出现导致交叉潮和对撞潮改变夏秋大汛潮流方向而使得北岸海塘稳固，均归结于皇帝感动上天而出现的祥瑞。这种拍马自然深得雍正欢喜，皇帝借机强调忠君能为塘工带来更多好处。正当性桂、蔡仕舢通过塘工中神灵显现讨好雍正时，李卫参奏今春以来两人在塘工中渎职。六月时，丁忧候旨的李卫命令不时修补念里亭一带的险工，但塘脚刷深、木桩无力、石工多有歪斜。七月二十六、七等日淫雨连绵，小汛导致坍卸矬裂不断。性桂、蔡仕舢不肯拨款备料，经李卫多次面催方到现场查看一次但未采取措施。闰七月初，李卫扶母亲灵柩回乡时正值大汛，令盐驿道拨银万两，命星夜抢修。七月二十六至闰七月初四，东西二塘坍矬570余丈，经抢修不知能否度八月大汛，建议预备物料。

　　得知性桂和蔡仕舢在塘工中的渎职后，皇帝责骂蔡仕舢与性桂是不重视塘工的庸才，把塘工寄托于神灵保佑并让李卫负责。雍正的责骂反映出对李卫意见的重视，还说明对两浙事务心急如火，必须在打击异端思想和平息流言的同时保证塘工安全，这是在臣民面前树立天人感应的必要手段，怀柔与强硬双管齐下。皇帝开始多渠道了解塘工最新消息，建设海神庙更多是政治需要，雍正急于通过此举彰显君权神授和上天眷顾。

　　皇帝的大力支持，使李卫在两浙塘工中占有绝对主导地位，塘工的岁修和抢修得以受到足够重视，可是当年九月初的风潮几乎断送了该两项日常维护制度。九月初一日夜大雨至初二未初时，潮头过后潮水渐长又挟东南风势几与塘平，华岳庙、念里亭等处石塘上之土漏洞甚多。申时忽转为西北风，潮水渐消。此次大潮使新塘工出现。李卫同性桂、蔡仕舢决定：三年内把荆煦庙至草庵一千九百余丈草塘改为石塘，顶冲处修挑水坝;在陈文港、小坟前、薛家坝及念里亭等处筑挑水盘头大草坝五座，延缓水势，引涨沙聚集。

　　李卫和性桂决定在荆煦庙至草庵改建石塘，更大程度上是明哲保身。正如前述，在曾静与吕留良案特定背景下，海塘工程和观风整俗被雍正视为是两浙治理中相辅相成的两件大事，性桂和蔡仕舢因管理塘工不力被皇帝斥为庸才，李卫被雍正视为两浙塘工管理的中流砥柱自然面临巨大压力，此时李卫和性桂很容易就建设石塘达成一致。改修草塘为石塘的地方位于翁家埠边滩，紧邻当年朱轼修筑的鱼鳞大石塘，接筑石塘可免因草塘坍塌而被问责。

　　雍正八年(1730)四月初一日，盘头坝筑完。六月初五起大风昼夜不息，间有阵雨④。李卫仍以日常维护为主：加筑盘头，抢修险工，添砌大石坦水，增培后护帮堤。值得注意的是，工程中加入更多宗教和五行东西，重修镇海塔、铸造铁犀牛以五行生克，期望神灵能帮助塘工。借助五行保佑海塘安全，是因本年四月京师抗旱导致雍正自省为政得失。皇帝此前一直强调大型公共工程中要尽人力听天命，说忠君会保佑工程安全。李卫除通过工程措施维护塘工安全外，还需通过五行的方法祈求塘工平稳，并借此向皇帝表明自己所作的各种努力。

　　皇帝对两浙海塘工程安稳的渴望以及李卫在塘工中岁修和抢修制度效果明显，使得李卫有信心和胆量上折给雍正请求把抢修制度化。李卫于雍正八年(1730)九月初六上折，说明塘工中岁修制度的重要性。“从来海塘照河工之例有估修、抢修、岁修之分，而与别项工程之一定者不可一概而论也。”如果是预算确定后不再更动的大型工程，自然应以预算为依据且题准后方敢动用。可是，海塘潮汐靡常、东坍西涨，顷刻变幻，当年在修筑六百六十丈之原疏内即声明，再有坍裂上紧保护随坍随修。原估议筑盘头七十五丈，赶筑之际潮势纾缓且有新涨沙涂，按计划施工则糜费钱粮。夏秋间潮势西冲，有七十余丈海塘因塘外沙涂被刷、潮头直射塘身而成最险，故将原题估筑盘头七十五丈工料，移为续修塘内添筑盘头。此工如题明工部并等到回复需数月时间，险工随时可能出现更大问题。两者长度相同，工料刚好相符。此实移缓就急，因时制宜不得不然之势。朱批说，知道了事情真相，自有安排。不难想象，正是在雍正授意下，工部同意报销抢修银两，抢修制度正式形成。

　　暂时无条件也没有必要大规模修筑鱼鳞大石塘的情况下，岁修和抢修是治理塘工的主要策略。雍正九年(1731)二月二十日李卫在土塘低薄处添筑石工，十一月岁修北岸海塘。即使在李卫调任直隶总督后，岁修和抢修还主要是继任者的主要工程策略。后来的实践证明，即使在开始大规模修筑石塘的情况下，岁修和抢修还是维护海塘安稳的主要措施。隆昇在全面主持两浙海塘工程的两年内，因为逢迎皇帝爱好专注于中小门引河和塔山石坝工程而忽视了海塘岁修和抢修，结果雍正十三年(1735)夏天小汛风潮导致海塘几乎全面瘫痪，教训深刻。

　　四、结语

　　两浙海塘岁修和抢修制度成立过程中，浙江政治环境的变化以及雍正统治两浙的策略和手段，比海塘工程的客观需要扮演了更重要的角色。

　　岁修制度全面建立的雍正五年(1727)，皇帝对浙江海塘和水利工程兴趣超常，其背景是查嗣庭案和此前设立观风整俗使，严苛统治的同时还需怀柔。全面岁修可保证海塘日常安定，这对强调天人感应的皇帝而言，是树立个人威信和保证皇权威严急需的。岁修一般在当年十一月至次年四月春汛前进行，这会阻碍夏秋大汛遇异常情况及时修补，雍正六年(1728)底李卫题请建立抢修制度。迟至雍正八年(1730)九月初在皇帝指示下，四次被工部驳斥的抢修制度最终形成。抢修制度的正式建立，与当时两浙塘工特有的在治理两浙中的重要作用密切相关。雍正六年发生的曾静和吕留良案，使皇帝把吏治与海塘提升到统治两浙最重要的事情的高度。署理总督性桂、署理巡抚蔡仕舢刻意逢迎圣意，把因新涨沙洲出现导致交叉潮和对撞潮改变夏秋大汛潮流方向而使北岸海塘稳固，归结于皇帝感动上天而出现祥瑞。李卫参奏两人玩忽职守，皇帝把塘工寄托于神灵保佑和李卫负责。雍正对性桂和蔡仕舢的责骂反映出对李卫的充分信任，还说明对两浙事务心急如火，必须在打击异端思想和平息流言的同时保证塘工安全，以此树立天人感应的形象。岁修和抢修保持了塘工稳定，也让皇帝理直气壮地强调忠君才能获得天佑。因而，李卫有胆量和信心通过皇帝达到建立抢修制度的目的。

　　在理解古代大型公共水利工程的各种制度中，不仅要考虑工程技术，更要注意制度建立决策过程中中央政府面对复杂的政治局势和变化所做的全面考虑，此时往往政治比环境更重要。通过自然环境变化与政治统治综合考察的视角，方能对该类型问题有更为深入、全面的了解，这更显示出研究中文理交叉的重要性和必要性。

　　作者：王大学 来源：社会科学 2014年8期