新时期小型农田水利工程管理问题与对策

　　在我国，小型农田水利工程一般是指灌溉面积为666.7hm2，除涝面积为2000hm2，库容为10万m3，渠道流量为1m3/s以下，用提、引、蓄、抽等方式给农田提供灌溉的工程。

　　小型农田水利工程数量多、分布广，形式多种多样，主要有水库、渠道、塘坝、电灌站、水闸、机电井等，是农田水利工程的“最后一公里”在抗御水旱灾难、发展粮食生产、改善农民生产生活条件、促进农村经济和社会发展等方面有着不可替代的作用，直接关系农业生产和广大农民切身利益，对国家的粮食安全和农村经济社会的发展提供了重要的基础保障，具有广泛的社会公益性特征。

　　“十二五”时期，中央的2011年“一号文件”中明确指出“力口快水利改革发展，不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全”强调加大对小型农田水利建设的投入力度，提出要大幅度增加对小型农田水利建设投入。通过增加投入，对改造小型农田水利取到了很好的效果，尤其是末级渠系、灌区改造，病险水库除险加固的渠系配套方面发挥了很好的作用。但是，由于我国的小型农田水利工程多建于20世纪五六十年代，建设标准普遍偏低，配套不全，养护投入不足，工程严重老化失修，抗御水旱灾害能力弱，保障农业生产的能力低，已成为进一步提高农业综合生产能力的主要制约因素，影响着农村经济发展和新农村建设步伐。

　　1小型农田水利工程管理的问题

　　l.1工程配套不完善，老化失修严重，灌溉用水率低

　　水利设施老化失修，带病运行是一个普遍现象，主要表现为工程蓄水能力大幅下降，渠道灌溉能力大幅萎缩，泵站排涝能力曰益衰减，工程设施的平均完好率相对较低，同时缺水与浪费现象并存，造成农田灌溉水平均利用系数只有0.46，远低于发达国家0.7?0.8的水平。另一方面是工程节水设施建设滞后，多数耕地还是大水漫灌。小型农田水利设施工程状况落后严重影响农业生产、农民的切身利益、水资源节约和国家粮食安全。

　　1.2管理权责不明，农民参与程度低，运营不合理

　　对已经建设好的农田水利工程管理粗放，缺乏必要的维修改造，没有设立专职负责监督检查水利工程的管理养护和安全运行的部门；午多人认为小型农田水利工程是国家投资兴建的项目，管护不是农民的事，农民只管用，导致农民在使用农田水利工程时存在很大的随意性，自觉管护工程的意识差。例如个别农民为了自己用水方便，任意在渠道上凿洞开口，移动闸门、机泵等。一些地方小型以下水库没有设管理机构，由乡镇、村组专管员负责管理，渠道仅由村民自主季节性管理。一些地方部分小水库、塘坝、自流、提水及小灌区，机电井和内河道及圩口的防洪工程处于无人管理状态，这样会造成管理机构的职员对水利事业关心淡薄，从而影响水利机构正常效益和职能的发挥，形成了对农村水利设施只建不管、重建轻管的现象。

　　1.3管理投入少，缺乏运行资金，工程运行难

　　小型农田水利工程运行管理需要一定的资金，而管理组织的资金来源主要有水费收入和用水户集资。对水费收入而言，多年来，由于水费价格低，大多不能按照成本收费，在低成本下还很难做到足额水费的收取；对用户集资而言，集资多少、如何集资，用水户意见很难统一，特别是对经济欠发达地区，集资更加困难。“两工”农村义务工和劳动积累工）取消后，运用“一事一议”办法，建设村级水利工程，成为各级政府和水利部门面临的新课题。在经济基础薄弱、农民不富裕的村庄，“_事_议”运作起来难度很大[4]。虽然群众盼望解决农业灌溉问题，但一提到集资，就很难操作。农田水利具有巨大的公益性，而公益性的支出不应单独由农民来承担[]。因此，一些地方引入了农民用水户协会组织，对小型农田水利工程进行管护，但农民用水户协会面临管理松散、运作不规范，管理水平低，水费收缴困难，没有稳定经费来源的窘境。资金的缺乏制约了工程的运行，必然会降低农村水利机构人员工作积极性，从而影响农村水利管理机构的良好运营。

　　1.4产权不清晰，管护主体缺位，管理机制不健全

　　长期以来，由于历史及机制、体制的原因，有些农田水利工程产权归属不清，致使管护主体不落实，管护责任不到位。实行统分结合的家庭联产承包责任制以后，乡镇、村集体统的功能逐步下降，大多数由集体管理的小型农田水利设施的管理就流于形式，存在产权不清、责任不明、有人建设、无人管理的现象，产权不明晰制约了小型农田水利工程的发展[6]。近年来国家财政资金修建的水利灌溉工程设施，建成后移交给乡镇管理，土地是集体的，使用权是承包了的，产权和责任主体很难明确。有些小型水利设施由几家农户管理，有些由村民小组管理，有些是村集体管理，在经营管理方式上也没有统一的管理和维护规则[7]。

　　1.5管理水平低，缺乏维护意识，重建轻管

　　在进行农田水利工程管理时，基层水利人员技术力量单薄，业务水平偏低，没有或很少有时间进行深造，水利专业人才青黄不接，服务能力弱，缺乏深层次的实践经验，难于承担有一定深度的工作。基层水利管理者思想上就存在重工程建设、轻工程管理的倾向，认为管理难度大。有些地区，虽然农民参与了小型水利工程的管理，但由于管理体制的不健全，管理制度不落实，农民的参与程度不是很高。加之各地长期存在重建轻管、重大轻小、重骨干轻配套的意识，造成农村小型水利工程“国家管不到，集体管不好，农民管不了”

　　2小型农田水利工程管理的对策和措施

　　2.1转变观念，全民参与

　　树立“建设是管理的开始，管理是建设的延续，管理是永恒的主题”的思想观念。各级政府和水管部门要在政策支持、法律保护和资金补助方面给予支持和保障。通过印发用水户协会建设宣传手册、宣传明白纸、充分利用广播、电视、报刊、网络等新闻媒体等形式，广泛宣传节水改造的好处和用水户协会建设的重要意义，举办项目培训班，市、县、乡、村层层对农户培训，统一各级的思想认识，激发群众参与热情，为项目建设营造“人人拥护，积极响应”的良好氛围。或通过“竞争立项，招标建设，以奖代补”的四川南充模式，将竞争机制引入小型农田水利工程建设，让群众全过程参与，谁的积极性高就先支持谁，充分调动群众的积极性和主动性。

　　2.2明确管理产权主体，依法管水

　　在转变观念的同时，对农田水利工程的管理还应从明确产权人手，通过产权划分和水权分配来确定工程管理主体，在产权明晰的基础上，将使用权面向市场租赁，比如河南的股份合作制的“小农水”工程，产权按股本或合同约定界定，每个人都平等持股，合法经营，实体劳动者与产权所有者相结合，采取股本和劳动共同分红的办法。这种管理体制明确所有者的权、责、利，使产权分明，这样既可以充分调动人民群众对小农水建设的积极性，同时又有较强的内在经营活力[7]。乡镇投资的水利工程归乡镇所有，由乡镇抗旱服务站管理，对农民群众实行有偿服务；村集体投资的水利工程归村集体所有，由受益农户管理使用，如村委会组织农民投资建成的工程，产权归农民所有它不按乡、村行政区化组建，用水户投入人力、物力、财力建设水利基础设施，既是建设者、所有者，又是受益者，这种方式形成了利益共同体；而以农户自用为主的小微型工程实行自己建设、享有、管理、使用的体制，实行“自建、自有、自用、自管”其产权归个人所有。这类工程属于农民的私有财产，受法律保护。四川资阳实践了“四方合作”模式即农民用水户协会或农田水利基本建设协会、担保公司、金融机构、工程承包经营者四方的合作，充分调动各方的积极性。广西灵山县自始至终凸显受益群众在民办公助项目建设和管护中的主体地位，县水利局和有关部门充分发挥桥梁纽带和领头作用，在项目编报时，广泛征求群体意见，摸清群众诉求，项目实施后，也让群众有一本明白账，项目建成后，将工程产权和使用权移交给农民用水户协会，由协会按照民主决策、民主监督、规范管理的方式运行管护，充分体现协会在工程管护中的主体作用，充分体现群众在管护中的主人地位。

　　2.3培养人才，管养分离

　　改变“由上自下”的管理模式，设立“农民本位”的水利建设的参与式管理模式，让农民参与到水利设施的管理中，通过民主程序决定自己需要的公共服务，调动农民在水利设施管理中的积极性。在明确其责权利关系在对农村小型水利工程科学定岗和核定管理人员编制基础上，将水利工程维修养护业务和养护人员从投资运行主体中剥离出来，独立或联合组建专业化的养护企业，抓好管理人员的业务培训，提高管理人员的业务水平。乡镇水利站是小型农田水利工程最直接的管理者，同时也是小型农田水利工程产权制度改革的重要一环。如广西通过举办乡镇水利站长培训班，学员们通过培训将提高基层乡镇水利站的组织协调能力、专业技术能力和管理服务能力，破解基层水利发展难题，提高乡镇水利站服务能力和水平。

　　2.4加强节水灌溉技术管理

　　随着水资源曰趋紧缺，节水灌溉已成为实现高产、优质、高效农业可持续发展的重要措施。国际上公认节水灌溉50%的潜力在管理，管理措施滞后，势必影响节水灌溉效益[9]。近年来，广西在发展特色农业中探索并创新了一批管理模式如：以兴安莱茵公司模式、广西温氏模式为代表的“公司+农户”的产业化经营模式；以来宾市永兴农机作业专业合作社、田阳县那满镇内江村香蕉协会等模式为代表的专业合作经济组织带动模式；公司+农户+价格联动或是订单农业+价格联动的糖业模式；以崇左市江州区高良公司模式和隆安县金穗模式为代表的土地流转、规模经营带动模式，由农户将土地承包给企业、农村专业合作组织或经营大户，在不改变原有土地使用权的基础上实现土地集中。高效节水灌溉项目通过结合特色农业的管理模式，积极引导、扶持农民群众以及社会力量，通过承包、租赁、股份合作制、成立用水户协会等多种形式参与高效节水灌溉项目建设，实行用水户管理与专业养护结合的管理体制。

　　3结语

　　小型农田水利是粮食生产的基础工程，是农业农村的重要基础设施，2011年中央“一号”文件中“把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务”因此，新时期小型农田水利工程管理的改革是进一步提高农业综合生产能力，加快农村经济发展和新农村建设步伐。通过依靠各级政府、村组集体和农民用水户协会，发挥农村工作队、新农村指导员和大学生村官纽带作用，提高全社会对小型农田水利工程是公共产品的认识，让农民认识到管好农村事务是自己责任，从法律法规上明确小型农田水利工程建管主体，让各村委会成为水利工程的建设者、拥有者、管理者、使用者，建立政府公共财政投入、引导机制，整合水利、农业、国土等各管水部门的力量形成合力，建立专业维护公司和以行政村委会加专业维护公司管理的模式，保障农民的用水权益，实现农业的可持续发展。