航道工程中的保护和管理发展问题分析

　前言
　　航道是水运的基础设施，可分为天然航道和人工航道（运河）航道工程开拓航道和改善航道航行条件的工程，常包括以下几个方面①航道疏浚；②航道整治；③渠化工程及其他通航建筑物；④径流调节；⑤绞滩；⑥开挖运河。
　　当前，航道工程中管理与保护在整个工程中一直占据着重要的地位。而随着现代科技的发展，公路、铁路、航空等运输方式对水运产生了一定的冲击；同时由于长期以来思想认识，管理体制、缺乏有力的法律依据、以及运输比价的不合理等问题，也造成了我国内河水运与其他运输方式的快速进步相比，总体水平还相当落后，成为综合运输体系中最薄弱的环节。特别是从上世纪　90年代起，公路的高速发展和城镇建设的加快，许多通航河流因公路、铁路、管道、市政的建设而遭到破坏，使得河流这一自然资源开始减少。内河航道资源是我国的战略性资源，也是国家交通基础设施的重要组成部分，是具有公益性的，为保证国民经济的可持续发展，必须加以保护。笔者作为多年从事航道管理的工作人员，参与了许多涉水工程通航标准的审批和通航论证工作，其中对航道影响最大的是跨航道建设工程。本文从跨航道工程的监管入手，谈谈对现有航道的保护。
　　1.工程监管中存在的问题
　　随着我国经济的快速发展，航道工程建设大规模的展开，工程监管已成为航道基础施工的主要处理对象。国家加大了基础设施的建设投入，公路、铁路管道等规模大、线路长的工程项目的建设难免会与航道交叉，为此，交通运输部连续几年相继下发了加强涉水工程管理的有关文件，要求各级航道管理部门和海事部门对这些工程项目的建设加强监管，保护现有航道权益和维护通航安全。某市地处江汉平原中部，境内河流众多，在　2009、2010　年间，就有铁路、公路、电力线路等跨越通航河流的大型建设项目　10　多项，航道跨越点达　30　多处。为抓好跨航道工程的监管，某市港航海事局成立了涉水工程管理专班，对全市的跨航道工程实行统一管理，由各县市区港航海事部门负责施工现场监管。这种管理模式对航道的保护起到了一定的积极作用，但在具体实施过程中仍存在一些问题。
　　1.1施工单位违法施工
　　跨航道工程涉及公路、铁路、电力、天然气、石油、水利等多个行业，建设单位对航道管理的法律、法规的了解程度不一，参与施工的单位水平也参差不齐。有些建设单位只在工程设计阶段到航道管理部门咨询了相关通航技术标准，工程的施工和竣工就不再到港航海事部门办理任何建设手续。一些施工单位在未办理施工许可的情况下进行施工，为了降低施工难度或施工成本，甚至擅自改变设计方案，港航海事部门往往在工程已经实施了一段时间后才得知具体信息，但此时航道损失已经造成，要花很高的代价才能挽回。
　　1.2遭遇地方政府行政干预
　　航道管理机构一般是由交通行政主管部门设置，受交通行政主管部门委托行使执法职能。而跨航道工程一般都是国家“重点工程”或者是当地政府的“重点项目”、“面子工程”。有些项目的建设单位就是由航道管理部门的行政主管单位组建。出于从地方经济发展的需要，为了方便建设和节省投资，建设单位往往会提出降低技术标准或改变航道起止点的要求；在建设环节中绕开港航海事的监督，直接施工。政府对一些违反航道管理法规的行为也听之任之，航道部门在履行监管和执法职责时，则会受到各方的干预，严重地削弱了航道行政执法的权威性，给航道的管理和保护带来不利影响。
　　1.3缺乏法律保障
　　目前，航道管理所依赖的法律、法规仅有一部《航道管理条例》，专业法律法规层次较低，条款内容也明显滞后，完全无法适应航道管理新形势的需要，给行政执法工作带来了许多困难。航道管理法律体系较为混乱，执法依据不足在客观上造成了航道行政管理软弱无力。在进行水资源综合治理应用时，航道的执法常常受到其他部门法律的掣肘。在关于水资源保护的《水法》、《防洪法》、《渔业法》等涉水法律中对航道保护的力度远远不够，有些对水利、发电和养殖等有利的方面，恰恰会危害到航道；同时多头治水体制使得协调难度增大，弱化了法律效力。另外我省至今还没有涉水工程对航道补（赔）偿标准，施工期航道安全和通航安全维护费标准也没有确定，港航海事部门在对跨航道工程进行监管时，往往要与业主协商这些费用的征收，从而减弱了执法权威。
　　1.4缺乏专业技术人员
　　由于行业的低迷，许多航道管理部门的专业技术人员，特别是基层的技术人员因待遇低而离开了航道管理岗位。虽然某市港航海事局每年都会组织人员培训，但培训侧重的是提高执法能力和依法行政能力，针对于技术性的专业培训则不多。
　　2.加强航道保护的建议
　　2.1对跨航道工程前期介入，全程跟踪
　　港航海事部门要在跨航道工程的可行性研究、初步设计阶段就参与进来　，对建筑物跨越航道点的选址、通航孔的布置、通航水位和通航净空尺度认真进行审核；对各项安全保障方案、助航标志设置和防撞设施的设置进行科学论证。加强与建设单位和施工单位的沟通，大力宣传有关法律、法规，要求他们按照相关规定办理施工手续，同时还要积极争取当地政府和建设主管部门的支持，协调和处理航道权益事务。
　　跨航道建筑物施工完毕，由港航海事部门组织通航安全竣工验收。按照《内河航道维护技术规范》的标准对施工水域航道进行测量，审查通航部位是否与批准设计一致，尺度是否符合通航标准，是否会构成通航安全隐患。所有指标合格，签发竣工合格证书。
　　2.2加快航道建设步伐
　　1997　年，国家三部委批准发布了航道技术等级，已批准的航道技术等级是确定与航道有关的临、过、拦河建筑物等设施的通航标准和进行航道管理的主要依据。过去几十年来，内河运输发展缓慢的根本原因是通航船舶小，航道等级低，航道上低标准碍航建筑物严重阻碍了航道“成网直达”的发展进程。目前内河航船正在加速大型化，这是我国内河航运实现跨越式发展的重要标志。通航船舶大型化就必须大幅度提高最低通航航道等级的尺度。
　　2.3完善法律法规
　　加强航道法治建设，是航道保护唯一的有效途径。我国现有的航道专业法律规范层次较低，法律效力也较低，已经不能完全适应航道事业 发展和依法治航的需要。呼吁尽快出台《航道法》，提高航道专业法律规范层次，让航道管理部门在行使职责时有法可依。建立和完善内河水运发展法律法规体系，完善水运管理相关法规，各级政府要加快制定促进水运发展的地方性法规和政府规章，依法保护内河水运资源，维护内河水运合法权益。
　　2.4加强人才队伍建设
　　航道管理部门在注重依法行政的同时，也要加强专业技术人员的培养。采取积极措施，创造良好环境，吸引较高素质的专业人才充实到职工队伍中来；制定激励政策，鼓励单位职工进行专业学历深造；通过举办培训班、进修班、业余培训班等多种形式，对职工队伍进行科学文化、岗位技能、知识更新的教育，改善职工队伍的知识结构，提升职工综合素质，带动行业整体素质的提高。树立“以人为本”的思想，改善职工的工作和生活条件，认真解决基层航道管理人员的实际困难，不断提高职工待遇。
　　3.结束语
　　综上所述，航道建设与人们的生活息息相关，这就要求施工单位积极提升施工技术，完善质量管理机制，同时也要求每一个施工及管理人员尽只尽责。这样才能保证国家的基础设施建设健康有序的发展。