关于跨流域调水的若干问题

　　摘要对跨流域调水涉及的水资源承载能力、投资体制、建设管理体制、水资源统一管理等问题进行初步探讨分析,以供参考。
　　关键词跨流域;调水工程;问题
　　
　　1跨流域调水与水资源承载力
　　跨流域调水应考虑调出区的水资源承载能力及其变化规律。国际上通行的标准是,河流本身的开发利用率不得超过40%,调水量不得超过调出河流总水量的20%。其次,应考虑调入区的水资源承载能力及其变化规律。调入区在通过节水、治污等措施后,当地水资源仍然难以满足社会经济发展的需要,需要谋求实施跨流域调水。再次,应考虑调出区与调入区的整体水资源承载能力及其变化规律。调水所追求的目标是总体提高调出区与调入区的水资源承载能力。整体而言,只有通过调整水资源的空间配置,实施跨流域调水,才能提高整体的水资源承载能力。因此,应建立水资源条件论证制度和环境评价制度,调整流域(或区域)间水资源分配,维护流域(或区域)间的水资源社会公平,合理确定水资源配置的数量、结构和布局[1]。
　　科学合理的跨流域调水应考虑“先节水、后调水,先治污、后通水,先环保、后用水”的基本思想。“先节水、后调水”是在确定调水规模时,首先在挖掘节水潜力的前提下,切实提高调出区和调入区的水资源承载能力,摸清调出区可能提供的调出水量和调入区需要的调入水量;“先治污、后通水”是解决水污染的治理措施,切实保护调入水资源的可利用价值,为优水优用奠定基础;“先环保、后用水”是在水资源配置上,切实保证生态和环境的基本水量需要,包括合理开采地下水,保证水资源的可持续利用,保障社会经济的可持续发展,维护人类的根本利益[2]。
　　2建立投融资体制
　　跨流域调水工程一般是大型或特大型的水利基础设施,它是从国家安全出发考虑安排的重大生产力布局,对稳定经济和收入分配会产生重大影响。国内外经验证明,此类重大的基础设施建设项目,政府决策、协调是关键。运用市场机制,更应充分发挥政府宏观调控作用。因此,这类工程的投资主体一般是政府。政府是投资主体,并不意味着完全依靠政府财政性资金无偿投入。过去我国水利建设项目资金来源主要依靠国家财政拨款和集体、农民投劳投资。近年来,随着经济体制的改革,逐步改变了单纯依靠国家拨款的形式,开始采用多形式、多层次、多渠道的筹资方式,开辟了水利投融资的新模式[3-4]。
　　从国外经验看,大型骨干工程的国家投资多由中央和地方政府分担。美国在当前水利投资中,农业骨干工程、农村供水工程一般是联邦政府无偿投资50%,其余由地方负责,由税收支出或政府担保优惠贷款。因此,中央和地方政府的投资可以是无偿的,也可以根据工程的收益情况要求一定回报,作为各自对工程投入的资本金。根据我国的实际情况,应按照市场经济规律的要求,积极推行“谁投资,谁受益”和“谁用水,谁出资”的机制,通过股份制形式明确工程建设中的责、权、利关系。股份制的特点、功能和机制可以从根本上理顺产权关系及相应的权益和义务;有利于改变国家为单一主体的投资结构,而且产权关系明晰;有利于形成“利益共享,风险共担”的机制,入股投资的各方面利益建立在调水工程效益这一共同基础之上,必然促使调水工程投资各方关心调水工程的兴衰、盈亏以及日常运营情况,有利于调水工程的管理。受益地区承担资本金的额度,可以按照各地区根据需调水量而认购的相应水权确定,需水量越大,股权越大,承担的资本金就越多。受益地区根据需调水量确定资本金额度,能够促使各地根据实际需要,实事求是地提出合理的需水要求,有利于科学地确定工程的调水规模,充分发挥工程的调水效益。各地如果要取得较多的水权,就必须支付较多的水权费(资本金);要减少水权费的支付,就必须内部挖潜,积极合理开发本地水资源,减少调水量。这样更需要水的地方就可以拥有更多的调水使用权,从而使工程调水配置更合理,使水资源向更需要的地区转移,提高水的利用率,实现水资源的优化配置。

　　3建设管理运行体制
　　跨流域调水工程宏大,其建设管理体制包含技术、经济、环境、社会、政治等多个领域的许多复杂问题。确保工程按计划顺利实施并达到预期的建设目标,发挥最佳效益,必须构建适应社会主义市场经济体制和水利改革要求的建设管理体制。工程建设管理体制的总体思路是:“政府宏观调控、股份制运作、企业化管理、用水户参与”,按照规范的公司制要求,实行市场运作。根据这一思路,跨流域调水工程建设管理单位应按规范的公司制要求,成立调水有限责任公司。按“国家控股,授权营运,统一调度,公司运作”方式运作。
　　跨流域调水势必带来区域水资源的重新配置。因此,必须统筹建立合理的水价体系,实现水资源的优化配置,保证区域水资源的可持续利用。
　　明确水价的构成要素。完整的水价应包括资源水价、工程水价和环境水价3个部分。资源水价,具体表现为水资源费。需要不断地调整和变动,不同用户在不同地区的不同时间,使用不同量的水,其资源水价是不同的。工程水价,主要有固定资产投资、供水总成本。明确跨流域调水水价的制定原则,包括公平性原则、区别性原则、水资源高效配置原则和成本回收原则。依据此原则,在跨流域调水的受水区,在水价制定和实施过程中应解决好以下方面问题:处理好主水和客水的关系,受水区用水的次序应为先外调水,后当地水;先地表水,后地下水;同一水质、同类用户、不同水源(工程引水、现有地表水、地下水)的用水,执行统一的用户水价,实现水资源优化配置的重要手段和保证措施;在调水成本较高的地区,政府应制定相应的政策,如实行水价平摊的综合水价,保证调水工程发挥效益;实行用水定额管理,用水户实行阶梯水价,定额内用水平价、超额用水高价,以促进节水。
　　4水资源统一管理
　　明确流域机构与各行政区域的水资源管理职责和权限划分,建立统一规划、统一调配、统一管理、分级负责的流域水资源管理体制。区域内实行对防洪、排涝、蓄水、供水、用水、节水、污水处理与回用等涉水事务进行一体化管理的水务管理体制。地表水、地下水统一调度,主水与客水统一配置。打破城乡界限,统筹考虑主水、客水、地表水、地下水等各种水源,统一管理水资源的开发、利用、治理、节约和保护,对工业、农业、生活、环境、生态等不同用水需求,区别对待,保证重点,使传统的农村水利向城市拓展,使城市的供水体系向农村延伸,实现水资源的优化配置。
　　
　　5参考文献
　　[1] 刘强,杨永德,李英.跨流域调水水资源管理问题分析[j].中国水利,2007(3):25-27,37.
　　[2] 辛云峰,李波.跨流域调水工程的水资源管理问题研究[j].吉林水利,2006(z1):30-32.
　　[3] 刘强,黄薇,桑连海.我国跨流域调水管理问题探讨[j].长江科学院院报,2006,23(6):39-43.
　　[4] 杨建基,边立明.关于跨流域调水工程投融资问题的研究[j].人民黄河,2003,25(1):33-35.
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