公益法人董事会职权配置研究

关键词: 公益法人/董事会/职权配置

内容提要: 社团式公益法人董事会是公益法人执行机构。财团式公益法人董事会在公益法人治理结构中的法律地位相对比较复杂，既可能是执行机构，也可能是决策机构。两类公益法人董事会法律地位上的差别，决定了社团式公益法人和财团式公益法人董事会职权配置内容差别，更导致了公益法人董事会与其经营管理机构之间关系的不同。公益法人董事会职权配置既是对营利法人董事会职权配置借鉴的结果，又体现了对其自身特点的兼顾。
 
 
    在传统大陆法系法人分类理论中，法人目的被经典化分为营利性和公益性两种，从而使法人被不争地认为要么是追求私人利益的营利性法人，要么追求社会利益的公益性法人。这一法人分类模式曾长期在大陆法系国家的立法和理论研究中流行。然而，出于“二元法人”分类理论面临的解释困境及其给法人制度立法和实践带来的疑难，世界上很多国家的民商事立法以及社会组织立法对于“公益法人”又做了进一步的肢解和细分，从而产生了公益法人和互益法人之对称。公益法人当然是相对于互益法人，追求社会公共利益的一类法人形态。与行政法人、营利法人相比，这种法人形态的制度研究尚处于起步阶段；与其组织性质、外部监督等法律制度研究相比，其内部治理研究更属凤毛麟角。因而，有必要在借鉴营利法人制度以及国外有关立法的基础上，强化对公益法人内部治理的核心——董事会法律职权配置的研究，以进一步推动公益法人内部治理制度，提高公益法人内部治理效能，维护公益法人利益相关者利益。Www.11665.COm

    一、公益法人董事会职权配置的基础：关于其法律地位的讨论

    公益法人既可以采取社团形式来组织，也可以采取财团法人形式来运作。社团式公益法人具有意思机构、执行机构和监督机构，而财团式公益法人却不具有社团法人所具有的社员总会或者社员大会这样的意思机构（注：根据《印度尼西亚财团法》第2条、28条规定，财团应当设置的机关包括受托人、理事会和监事会。受托人是财团的机关，其职权包括：（一）通过章程修改的决议；（二）选任和解任理事和监事；（三）根据财团章程决定财团的基本政策；（四）批准财团的工作项目，制定财团的年度预算；（五）决定财团的合并或者解散。可以被任命为第一款规定的受托人之一的，是财团的捐助人个人，以及/或者受托人会议的决议认为对于达成财团的宗旨和目的有重大贡献的人。详见金锦萍、葛云松：《外国非营利组织法译汇》，北京大学出版社2006年版，第328、333页。）。因而，财团式公益法人董事的法律地位相比较复杂（注：有的将具有董事会职能的机构又称为理事会，如《日本民法典》、《日本特定非营利活动促进法》、《爱沙尼亚非营利社团法》、韩国《非营利机构成立与运作法案》、《芬兰财团法》（1930年第109号法律、1987年第349号法律修正）、我国台湾地区《财团法人法草案》（“行政院”版）以及我国《基金会管理条例》等。也有的称之为管理委员会，如《保加利亚非营利法人法》、《乌克兰慈善与慈善组织法》；也有的将之称为行政委员会，如《澳门民法典》等。）。财团式公益法人是根据捐助人无偿地捐出一定财产和捐助人意志而成立的公益法人组织，其组织和运行的基本依据为法人章程以及特定情况下的国家公权介入，它不存在社员以及由社员组成的社员总会。然而，财团式公益法人和社团式公益法人却都具有执行机构——董事会作为财团式公益法人的必设机构。这在很多国家（地区）的法律中都有相应的规定。《德国民法典》第26条、台湾地区民法第52条、《日本民法典》第52条、《爱沙尼亚非营利社团法》第20条、《美国非营利法人示范法》第8．01条、我国《基金会管理条例》第20条、我国《社会团体章程示范样本》第17条和《民办非企业单位（法人）章程示范样本》第7条等均规定公益法人设董事会或者董事一人或数人。

    然关于董事会的法律地位因法人类型的不同却存有较多争议。在社团式公益法人，董事会处于执行机构的地位，因而董事会相对于社团式公益法人的意思机构是执行机构。这在规定社团式公益法人国家的相关法律中均可检索到。而财团式公益法人只有董事会、监事会，那么财团式公益法人靠什么实施决策呢？财团式公益法人必设机构——董事会到底应当是捐助人、公权部门、财团法人意志的执行者，还是财团法人的意思机构，抑或是兼有决策机构和执行机构的双重地位？对此，学界存有争议。我国学者马俊驹先生在论述法人机关时曾小心地指出：“社团法人的机关通常又分为意思机关和执行机关，有的国家还分为监察机关。”[1]考言外之意，对于财团法人的机关如何划分持有怀疑。我国学者张俊浩先生认为，“意思机构是社团法人的特有机关，财团法人的意思由捐助人形成，并通过捐助章程加以固定，财团法人无从也不得设立意思机关。”[2]而我国青年学者葛云松先生却持相反观点。他却认为，“财团法人的董事会兼有意思机构、代表机构和执行机构的职能。”[3]这些争议反映了立法上对于财团式公益法人董事会地位规定的模糊特征。《德国民法典》、《德国巴伐利亚州财团法》与我国台湾地区民法尽管确立了财团式公益法人必设董事会，但对于董事会的地位却没有规定。《日本民法典》规定：“理事就法人的事务均代表法人，但不得违反章程规定或捐助章程的宗旨。在社团法人，则应服从全会决议。”（注：日本特定非营利活动促进法第17条：“特定非营利活动法人的事务，由理事过半数决定，但是章程另有规定的除外。”理事性质与地位似乎更倾向于决策机构。）这一规定也难以确立财团式公益法人的法律地位。《瑞士民法典》对于财团机构法律地位的规定更加自由，而是将之直接授权给财团证书来自由权衡。《美国非营利法人示范法》第8．01条规定：“除本法或者第三款规定外，所有法人职权应当由董事会行使或者经董事会授权行使，法人事务应当在董事会指导下管理，任何人在被授权范围内拥有董事的职责，免除董事在该范围的职责。”[4]这似乎是将董事会法律地位界定为意思机构，但实际上也没有得到明确。

    而从目前掌握的资料来看，比较明确地界定董事会性质和地位立法有《爱沙尼亚财团法》、《吉尔吉斯坦非商业组织法》、《印度尼西亚财团法》和中华人民共和国于2004年颁布的《基金会管理条例》。《爱沙尼亚财团法》和《吉尔吉斯坦非商业组织法》均规定，财团法人的董事会由创立决定书或监事会组织，拥有制订财团的事业活动计划、组织财团的管理工作以及监督财团的事业活动。因而其董事会是一个典型的执行机构。《印度尼西亚财团法》第2条、第28条规定，财团应当设置的机关包括受托人、理事会和监事会。从该法规定的财团法人受托人和理事会职权来看，受托人是财团的权力机关，理事会则是财团法人的执行机构。而2004年颁布的《中华人民共和国基金会管理条例》第21条却明确将理事会规定为基金会的决策机构，依法行使章程规定的职权。由此可见，就是明确规定财团法人董事会法律地位的国家，董事会的法律地位与决策机构、执行机构之间仍有分歧。由此导致董事会职责权限的配置及其与其他机构之间的关系也存有较大的差别。

    从理论上看，“财团法人不是人的联合体，而是为实现一定目的，利用为此提供的一定财产而设立的永久性的组织体。”[5]既然财团式公益法人作为法人组织体，在其日常运作中也就必然存在关系到法人组织、运作的一系列需要及时解决的问题。这些问题既有可能涉及到法人章程修改、组织的变动、经营管理者的变化、资金募集与使用、财务重大规划等多个方面；既包括需要及时进行决策的重大问题，又可能仅仅涉及法人的管理事务。因而，与社团式公益法人一样，财团式公益法人不仅也需要决策者，而且也需要执行者。尽管我们可以认为，提供财产捐助人往往会通过捐助章程来具体规定财团法人目的、组织与管理，并通过章程实现对管理人的约束，因而财团法人的重大事务完全可由捐助章程解决。但我们同样确定地认为，财团式公益法人的章程作为静止的、固化的捐助人意志之载体，它根本无法应对千变万化的财团法人事务；依靠它，财团式公益法人既不能实现对财团事务的决策、管理，也不可能实现对财团式公益法人管理者的有效约束。尽管也有人认为，财团式公益法人的意思形成可以依赖国家公权力部门。然公权力部门仅仅是外在于财团式公益法人的第三主体，就财团式公益法人之本质来说，其意思形成理应来自于法人内部，而不应是法人之外。因而，国家公权力部门根本不能够替代财团式公益法人自身机关以形成财团法人的意思，执行法人的事务。更需指出的是，财团式公益法人作为自治团体，公权力监督仅是程序上的问题，其对法人的介入，本身就在某种程度上有损害私法自治之嫌，不可过分企求。

    因而，作为财团式公益法人的内设机构，董事会的存在是必要的。但在性质和地位上则因不同国家的立法体制的不同而呈现出较大差异。一般来说，英美法系国家如美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国家，这些国家尽管没有大陆法系国家财团法人之理论，但却有财团法人的典型形式——公益基金会。这些基金会的内部治理与其公司内部治理结构相似，实行的是以董事会为中心的内部治理机制。在这些国家，董事会的地位既作为基金会的执行机构，又作为基金会的决策机构。就连那些私人基金会，经过多次自我更新后，也逐渐脱离原来家族的控制，董事会对于基金会的一些重大事务享有决策权，并代表、执行基金会其事务[6]。在强调内部分权制衡、多机构治理的大陆法系国家，尽管民法并没有很多国家对财团式公益法人监事会或监察人设置做强制性要求，但仍有很多财团或者基金会特别法却对监事会设置做了强制规定。然在这些国家，董事会的法律地位则取决于监事会（监察人）与董事会之间关系上的差异。在那些对于财团式公益法人监事会没做强制性要求的国家，或者虽对监事会设置做了强制性要求但监事会并不受制于董事会的国家，董事会往往主要作为财团式公益法人的意思机构；而在那些对财团法人监事会之设置做了强制性规定，董事会受制于监事会的国家，董事会主要充任财团法人的执行机构。印度尼西亚财团法应是财团法人立法中的特例：董事会不是受制于监事会，而是受制于财团式公益法人的受托人，董事会作为法人执行机构而存在。总之，财团式公益法人董事会的法律地位在目前各国的立法中是一个颇具争议性的问题，这决定了公益法人董事会职权配置的复杂性。

    二、公益法人董事会职权配置的内容：基于两种法人形态的区别考察

    不同国家（地区）公益法人董事会职责权限配置的立法模式也存在一定的差异。根据目前能够看到的资料，《德国民法典》、《德国巴伐利亚州财团法》、《日本民法典》、《日本特定非营利活动促进法》、《奥地利社团法》（2002）、《印度尼西亚财团法》、《爱沙尼亚非营利社团法》、《芬兰财团法》等，仅仅从代表权角度对公益法人董事会职权做了概括性规定，而没有对公益法人董事会职权进行详细列举。相对而言，《澳门特区民法典》第145条、《捷克公益法人法》（1995年第248号关于公益法人以及对部分其他法律予以修正的法律）第13条、韩国《非营利机构成立与运作法案》第7条、《摩尔多瓦基金会法》第27条、《芬兰财团法》（1930年第109号法律）第10条等，则在概括性规定公益法人董事会代表职权之后，对其董事会职权做了较为详细的列举。因此，公益法人董事会职权配置的立法模式也有两类：概括式模式和概括加列举模式，在这两种模式下，又基于社团式公益法人和财团式公益法人的不同而实施分别立法。

    （一）社团式公益法人董事会的主要职权

    1．对外代表公益法人。无论是法人实在说还是拟制说对法人本质探讨中的分歧有多大，公益法人作为法人实体都需要由特定人员组成的机关来代表法人与自然人、法人以及其他组织打交道。这在法律上称为公益法人的代表权。理论上对于董事会或董事对于法人代表权的性质（主要有代理说和代表说两种）尽管尚存有争议，但董事会的对外代表权在当今各国的立法上都得以确立。《德国民法典》第26条第2款规定：“董事会在裁判上和裁判外代表社团，董事会处于法定代表人的地位。”《日本民法典》第53条：“理事就法人的事务均代表法人，但不得违反章程规定或捐助章程的宗旨。在社团法人，则应服从全会决议。”《日本特定非营利活动促进法》第16条：“理事在一切事务上代表特定非营利活动法人，但是章程可以限制理事的代表权。”[4]《爱沙尼亚非营利社团法》第27条规定：“理事会的代表权，每个理事有权在所有法律行为中代表非营利社团，但是法律另有规定的除外。”[4]可见，尽管董事会的代表权是一项普遍规定的权利，但在具体行使上仍存在一些分歧。一是董事会代表权共同行使、单独行使还是由特定的人独立行使的问题。德国民法典以及美国非营利法人示范法等采用共同行使原则。而《日本民法典》、《日本特定非营利促进法》、《爱沙尼亚社团法》、我国台湾地区民法典等均规定了单独行使原则。但《爱沙尼亚非营利社团法》同时也授权章程选择共同代表制或者部分代表制原则。在俄罗斯，根据《俄罗斯非营利组织法》第30条之规定，其执行机关职权既可以共同行使，也可以单独行使。在我国，非营利社团董事会代表权行使与营利性公司董事会代表权的行使体制相同，采用单一法定代表人代表制。二是董事会对外代表的内部约定或限制的对第三人的效力问题。在董事单独代表制下，董事之间的权限可以进行不同的分配，而且章程也可以对董事职权实施普通限制和特定情况下的限制，然董事代表权内部约定或限制应属于公益法人内部之私事，具有内部效力。但其内部约定对外界善意相对人而言，可能全然不知。因而公益法人这种内部约定或限制就不应产生对抗善意相对人的效力，这符合民事法律行为的一般原理。然而，内部约定或限制不产生对抗善意第三人效力的界限在哪里，仍有不同的立法体例。这里主要涉及到对“内部约定或限制”的载体和程序问题，也即社员总会决议、章程记载、登记机关登记这三种载体和程序的“公示”意义。从《意大利民法典》、《日本民法典》、《爱沙尼亚社团法》、我国台湾地区民法典等规定看，社员总会决议和章程记载均不产生对抗效力，唯有依法向登记机构履行登记程序后，对抗效力方可产生。三是法律与章程在董事会代表权确定中的地位。立法是各国社团式公益法人董事会代表权的主要依据，但不是唯一依据，绝大多数国家的立法均授予章程在法律规定之外改变董事会代表权行使。但各国法律对于章程自治的权限还是有不同的规定。总体来看，大部分国家在董事会代表权是共同行使还是单独行使上，除了爱沙尼亚社团法之外，并没有授权章程任意变通。但在代表权限制问题上，绝大多数国家则授权章程予以变通。

    2．对内执行公益法人内部事务。社团式公益法人的社员总会，决定法人的一切重大事务。因而作为执行机构的董事会应当在社员总会的决议范围内，将法人的经营管理方针具体化，提出法人各项具体事务的方案和措施，按照法人章程，将重大事项报社员大会讨论通过，并在章程规定的职责范围内，独立决定法人的内部经营管理、执行官聘任、薪酬等事务。总的来看，董事会的职权一般是由章程根据法律预先予以确定的。一般来说，不包括修改章程、变更目的、选任理事、监事、决定与董事或者其他机关的成员进行交易，决定对上述人员主张权利，或者在自己交易或者权利主张中任命社团式公益法人代理人，也不包括章程授予监事会、监察人、审计人等其他机构行使的权利。

    （二）财团式公益法人董事会的主要职权

    从目前各国财团式公益法人立法上看，财团式公益法人董事会的职权除了对外代表公益法人以及对内执行公益法人内部事务之外，还拥有较多的决策职能，这一点不同于社团式公益法人。财团法人董事会职权相对于社团式公益法人更加宽泛、更具有决定意义。根据《捷克公益法人法》（《1995年第248号关于公益法人以及对部分其他法律予以修正的法律》）第13条、《摩尔多瓦基金会法》第27条、韩国《非营利机构成立与运作法案》第7条、《芬兰财团法》（注：《芬兰财团法》第10条作为选择性条款规定，财团章程可以规定一个全权决定机关，来领导、管理理事会和监事等机关的组织和活动。在此情况下，其理事会的权利可能还要大打折扣。）（1930年第109号法律、1987年第349号法律修正）第10条、我国台湾地区《财团法人法草案》（“行政院”版）以及我国《基金会管理条例》第21条等对财团法人董事会职权的规定，董事会职权主要包括：制定财团式公益法人工作计划并组织实施；制定财团式公益法人内部规章，具体规定财团式公益法人的内部组织；决定财团式公益法人资金、财产的筹集、管理和使用；决定董财团式公益法人事之改选、解聘、董事长推选与解聘；创立书和捐助章程修改；决定财团式公益法人的合并、分立、解散，并且选择剩余财产归属的公益法人；决定财团式公益法人的年度预算、预算的变更以及行政费用支出；审批财团式公益法人年度收支报告以及决算；审批财团式公益法人不动产的转让、抵押或者其他处分；在财团式公益法人创立书或章程规定设置执行人职位的，聘任或者解聘财团式公益法人执行人，决定其薪酬并监督其活动；决定财团式公益法人创立书规定范围外的辅助业务之目的和范围；其他确保财团式公益法人设立的目的得以遵守措施之采取等。

    从内容完备性上看，目前这些国家立法对于财团式公益法人职权的规定总体上已经比较完善。但这些规定仍然存在两个方面的突出问题。

    一是董事会职权立法模式的严谨性问题。目前有关财团式公益法人董事会职权的规定主要有两种模式：一是仅作概括性规定而不再具体列举公益法人职权，此为概括式模式。如那些仅通过民法典来规范公益法人的国家；二是仅对财团式公益法人董事会的职权进行列举，此为列举式模式。如上文提到的《捷克公益法人法》、《摩尔多瓦基金会法》、韩国《非营利机构成立与运作法案》、《芬兰财团法》、我国台湾地区《财团法人法草案》（“行政院”版）以及我国《基金会管理条例》等。从理论上分析，概括式模式具有弹性和灵活性；列举式模式具有明确性。从采用列举式模式的国家来看，多数具有兜底条款，但也有没有兜底条款而将董事会的职权完全法定化。如《摩尔多瓦基金会法》第27条在为详细列举之后，并无任何兜底规定。从立法技术上看，其科学性值得怀疑。

    二是董事会自治事项与创立书和国家审批事项的区分不明确。一般来说，财团式公益法人创立书首先对董事会进行授权或者规定董事会职权的确定方式，再由法人章程详细地规定董事会职权。然而现实问题却是，创立书、章程授权或者规定之外的事项，董事会是否可以行使，其依据如何？还有一个值得讨论的问题是，在董事会职权范围内的事项，有哪些需要报财团式公益法人主管机构批准或者备案？从各国（地区）规定来看，差别仍旧比较大。《美国非营利法人示范法》对于法人合并和分立、解散、非正常经营管理中的重大资产处置等行为要求向州首席检察官报告并征得其同意（注：参见《美国非营利法人示范法》第11．02条、第12．02条、第14．03条等。）。台湾地区《财团法人法草案》（“行政院”版）第24条第2款规定，章程变更之拟议、捐助财产之动支（注：但设立目的在提供信用保证之公设财团法人，履行保证责任而有动支捐助财产之必要者，不在此限。）、不动产之处分或设定负担、董事长及董事之选聘及解聘、其他经主管机关指定之事项，应经董事会特别决议，并陈报主管机关许可后行之[7]。因而，财团式公益法人职权行使，与代表设立人意志的创立书、章程以及代表国家意志的主管机构之间的协调还有很多问题亟需探讨。

    需要提及的是，财团式公益法人董事会职权配置上还存在两个特例。一是以监事会为治理中心的《爱沙尼亚财团法》[4]。根据该法第17条至第25条的规定，财团法人设理事会、监事会。监事会主管财团法人的重大事务，理事会管理和代表财团。财团法人理事会的组成、变更以及理事的解任均由监事会决定。在管理财团法人时，理事会应当遵守监事会合法的指令，对于超出日常经营管理活动范围以外的交易行为必须报经监事会同意后方可为之；理事会应当按照法律规定的期限向监事会报告、说明财团法人活动情况、资金情况以及其他重大事项等。由此，财团式公益法人理事会的职权与社团式公益法人理事会处于相当的地位。二是以受托人为治理中心的《印度尼西亚财团法》[4]。根据该法第28条至第30条，由捐助人个人、受托人会议认为对于实现财团式公益法人宗旨和目的具有重大贡献的人组成的受托人拥有修改章程、选任和解聘理事与监事、决定财团的基本组织和活动政策、决定财团组织的合并、分立与解散、制定财团年度预算、批准财团工作项目等重大事务的权利。而财团式公益法人的董事会则是作为财团式公益法人事务的执行管理机构，其成员由受托人或者受托人会议产生，为了实现财团式公益法人的目的并为之谋利益，代表财团式公益法人并全面负责财团的管理事务。在受托人召开的会议上，向受托人会议报告工作，接受受托人会议的对于财团的财产状况、财务状况、权利和义务执行情况等进行审议，并做出评估。印度尼西亚财团式公益法人受托人与社团式公益法人的社员总会的地位大体相似，董事会的地位则与社团式公益法人董事会大同。可见，财团式公益法人董事会职权在不同国家之间的差别是较大的。

    三、公益法人董事会职权配置的延伸：与日常经营机构之间的关系

    在性质上，董事会作为公益法人的执行机构或者意思机关，属于公益法人的管理层的核心。在有些国家，立法规定公益法人在其董事会之下还需设日常经营机构。这在《美国非营利法人示范法》被称为总裁、秘书、财务执行官或者其他执行官，在《捷克公益法人法》上被成为经理。《爱沙尼亚非营利社团法》第31条、《吉尔吉斯斯坦共和国非商业组织法》第22条则授权公益法人在权力机构、执行机构之外，可以设立“其他管理机构”，这个其他管理机构主要指的是日常经营管理机构。我国《基金会管理条例》第20条规定，理事会设理事长、副理事长和秘书长。这里的秘书长一职，也属于基金会的日常经营管理机构的范畴。

    公益法人日常经营管理机构执行公益法人的日常工作，在董事会的领导下之下扮演着非常重要的职能，公益法人董事会之经营管理决策和战略能否实现，在很大程度上依赖其经营管理机构的能力和水平。特别是那些兼职人数较多的董事会，其执行官或秘书长的地位和作用则更加突出。一般来说，执行官或秘书长的职责可以由法人的章程作出规定，也可以由董事会授权。一般来说，日常经营管理机构的主要职权涉及如下几个方面：（1）协助董事长召集公益法人理事会或常务理事会；（2）组织实施公益法人理事会或常务理事会通过的工作计划和决定的事项；（3）决定公益法人办事机构工作人员的聘用；（4）对公益法人基金的运作和使用提出意见和建议；（5）协调公益法人与有关部门、机构的工作；（6）处理公益法人的其他日常事务。

    公益法人董事会对于日常经营管理机构具有一定的制约关系。“在经济学研究公司治理结构问题上，董事会被赋予监控经理层的职责，即董事会制度的目的在于协调并解决公司所有权与经营权分离所导致的利益冲突及由此引起的“代理成本”问题。”[8]从目前研究成果看，营利组织和非营利组织均可以适用代理理论来对其权力机构与执行机构之间的关系做出解释。而从营利部门和非营利部门的实际运作情况看，既出现了执行官和秘书长形同虚设的现象，也出现了执行官、秘书长权利过度膨胀的现象。但就英美国家来看，公益法人执行官或者秘书长权力膨胀的现象更为普遍。因而，正确协调董事会与执行官或秘书长之间的关系是公益法人内部治理面临的又一重要课题。目前立法普遍规定公益法人执行官、秘书长由董事会产生，向董事会报告工作。但对于执行官或者秘书长是否可以兼任监事则有不同规定，《美国非营利法人示范法》第8．40条第3款规定，一个自然人可以在法人同时担任数个职务。然《捷克斯洛伐克公益法人法》却做出了相反的规定，该法第14条指出：“经理不可以兼任理事或者监事，但有权参加理事会会议并且有权进行建议性投票。”[4]本文认为，后者的规定更为可取。在公益法人，特别是财团式公益法人，董事会大多具有十分重要的日常决策地位，相对而言，执行官、秘书长具有执行者的地位。因而，从决策与执行分离角度看，明确董事会与执行官、秘书长职权界限、确立董事会对经营管理机构的监督制约是必要的。在此基础上，构建起董事会对执行官、秘书长监督制约和管理者经营自主相结合的公益法人经营管理机制，以确保公益法人良好内部治理的实现。

    结语：期待公益法人良好治理的出现

    公益法人董事会的性质与地位的确立，决定了其职权配置的模式、内容及其延伸。当今公益法人董事会在法律地位上游走于决策机构和执行机构，决定了董事会职权配置的差异；而公益法人因社团式或者财团式的二元区分而职权配置显得更加复杂。但大多数国家的立法却向我们昭示，董事会在社团式公益法人内部治理结构中，居于执行者的地位，只不过这个执行者，在有的国家还兼有一定的决策职能；而在财团式公益法人内部治理结构中，则多数居于决策者的地位，只不过这个决策权在一定程度上受制于公益法人创立书、章程甚至国家公权部门的限制。在各国对于公益法人董事会职权配置模式，既体现了对本国营利法人董事会职权配置的借鉴，又关照了公益法人董事会自身的一些特点。

    我国《社会团体登记管理条例》和《基金会管理条例》是公益法人内部治理的基本法，在总体上确立了公益法人董事会治理的基本框架。但只有后者涉及到了公益法人董事会的法律地位、产生、决策方式与程序等问题，但对于董事会职权配置，则并无任何规定。而且该条例对于董事会决策事项与章程、创立书以及国家公权力部门的关系、董事会与秘书长等经营管理机构之间的关系等问题，也均未提及。这种情况是我国立法一贯重视行政外部管理而轻内部治理之传统思维在公益法人法制领域的重要反映。既不利于我国公益法人法制的良性发展，又在一定程度上成为我国公益腐败频发的注脚。

    我国社会建设的大旗已经竖起，公益的热情和行动业已迸发。我们理应顺应时代要求，不负时代使命，将这种热情和行动进一步推向前方，而不是相反。我们的任务之一就是尽快地完善我国公益法人董事会内部治理制度，以实现公益法人的自律机制，并确保公益法人行政监管和社会监督制度的有效运行。
 
 
 
 
注释:

[1]马俊驹．法人制度通论[m]．武汉：武汉大学出版社，1988．121－122．
[2]张俊浩．民法学原理[m]．中国政法大学出版社，1997．183．
[3]苏力，葛云松．规制与发展——第三部门的法律环境[m]．杭州：浙江人民出版社，1999．164．
[4]金锦萍，葛云松．外国非营利组织法译汇[c]．北京：北京大学出版社，2006．30－31，313，225，258－260，333－334，175．
[5][德]卡尔·拉伦茨．王晓晔，等译．德国民法通论·上册[m]．北京：法律出版社，2003．248．
[6]李本公．国外非政府组织法规汇编[c]．北京：中国社会出版社，2003．455．
[7]台湾地区《财团法人法草案》（“行政院”版）[eb/ol]．台湾公益团体自律联盟，http：//www．npoalliance．org．tw/index．asp，2009-07-27．
[8]鄢梦萱．论公司治理结构中的董事会与经理的关系——以2006中国公司法相关规定为核心[j]．河北法学，2006，（6）：100．