完善检察机关内部执法监督初探

　　【摘　要】检察机关内部执法监督是各执法部门在职责范围内各执法环节及程序相互制约与监督，确保公正执法、依法及时准确行使检察权的执法保障。强化检察机关内部执法监督工作，确保严格公正执法越显得尤为重要。笔者从可能影响公正执法的重点执法环节和程序、检察机关内部执法凸显出的问题及检察机关内部执法监督的弱化现状等方面予以探讨，以期对检察机关进一步完善内部执法监督能有所参考。

　　【关键词】检察机关；完善；内部；执法监督检察机关内部执法监督是各执法部门在职责范围内各执法环节及程序相互制约与监督，确保公正执法、依法及时准确行使检察权的执法保障。强化检察机关内部执法监督工作，确保严格公正执法越显得尤为重要。对此，高检院及省市院相继制定并实施了若干规定和实施意见。基层院各执法部门依法行使检察权中也正在逐步贯彻执行，但从检察业务实践看，进一步强化内部执法活动监督仍然是保证公正执法的突出工作。

　　一、检察机关内部可能影响公正执法的重点执法环节和程序。

　　产生影响检察机关公正执法的内部因素，主要是在执法环节和执法程序中出现执法质量不高、执法过错、错案甚至是违法而造成不依法、不依程序行使检察权的行为和决定。当前在检察机关内部执法中影响公正执法的环节和程序集中表现在：一是侦查监督部门的不批准逮捕和不予批准逮捕决定；二是公诉部门的不起诉决定，包括相对不起诉、绝对不起诉、存疑不起诉；三是公诉、自侦部门对逮捕的犯罪嫌疑人变更强制措施的决定；四是公诉部门复查及补充侦查决定；五是公诉部门撤回起诉决定；六是侦查监督、公诉部门的不予受案；七是自侦部门的不予立案决定；八是自侦部门的撤销案件；九是举报线索的统一管理程序；十是赃款、赃物的扣押、管理及返回等等。上述执法环节和程序易成为发生执法不公行为的焦点。

　　二、检察机关内部执法凸显出的问题。

　　主要表现为：一是决定不捕案件常态化，不捕案件仍是由办案人阅卷、侦查监督负责人审核、主管检察长决定，形成了一种常规定式，执法环节上是几个人完成甚至是一个人说了算作出决定。

　　二是起诉案件趋情化，不起诉决定虽然是由检察委员会集体研究决定并报上级业务部门备案，但检察实践中有些不起诉案件要么是降格处理案件，要么是边缘性案件，要么是人情案件，在内部消化处理。三是捕后改变强制措施无监督环节，有些捕后改变强制措施案件成为人情交易法码，有些不符合改变强制措施法定条件的犯罪嫌疑人因检察机关内部不公正执法而人为的变更了强制措施。四是复查案件和补充侦查案件随意性。有的检察人员擅自决定复查案件，将有罪查成无罪，将事实清楚证据确凿的案件查成疑难案件，有的补充侦查决定个人意志化，或以补充侦查转化审理超时限。五是提起公诉后无法定理由擅自撤回起诉，或编造法院难以下判、法院拟判无罪为由撤回起诉；六是对侦查机关提请批准逮捕或移送审查起诉的案件经补侦案件再次移送的案件未经审核擅自决定不予受理，造成案件难以诉讼或放纵犯罪；七是自侦部门的初查线索、初查策略及方向由初查人自行把握经初查决定不予立案，易成为少数人或一个人决定；八是自侦部门决定撤销案件监督环节不畅通，易形成部门说了算。九是举报线索仍存在着个人截留、隐匿问题，或久拖不查，给被举报人以可乘之机。十是赃款赃物仍然有挪用、串户、截留及保管不当，不依法返回问题。

　　三、目前检察机关内部执法监督的弱化现状。

　　笔者认为目前检察机关内部执法监督工作还处于写在纸上、贴在墙上、填在表上的一种纸上谈兵弱化模式之中。是规定不少，程序不少，效果不好的一种软肋。监察部门及各业务部门的监督制约的有效载体还没有形成共同的监管平台。内部执法监督也是有程序性无实体性的一种形式，使得一些检察人员也不同程度在思想上和工作中轻视内部监督制约工作，如不捕案件、不立案案件、举报线索及撤销案件等虽然实行报监察部门的备案审查制，但实践中均是事后监督，监察部门往往也是备而不查，填一张备案表不了了之。

　　捕后改变强制措施虽然规定作决定的公诉或自侦部门应将改变强制措施决定及理由通知侦查监督部门并由侦查监督部门报上级院备案，但也只是事后的备案审查。自侦案件对检察人员虽然规定了“办案告知卡、廉洁自律卡、案件回访监督卡、办案同步监督报告表”

　　的“三卡一表”内部监督制度，但检察实践中往往是自侦部门的办案人一填到底，入卷存查而已。根本就没有起到应有的监督作用，上级院虽然规定了业务部门负责人实行一岗双责，并在各部门设立兼职监察员，进行自我监督。但实际只是流于形式，对业务部门互相监督的规定无可操作程序，也如一纸空文，至于监察监督的办案同步监督就目前基层院监察科人员配置情况看，根本就难以承担起同步监督任务。检察机关内部执法办案监督实施办法还是难以在基层院实施起来，规范执法行为，强化内部监督也难以落到实处。

　　四、进一步完善内部执法监督工作的几点思考。

　　完善内部执法监督工作是规范执法行为确保公正严格执法的前提，是提高办案质量、正确行使检察权的基本保障。在目前已实施和执行的各项监督措施的基础上确有必要进一步完善和强化检察机关内部执法的各项监督措施。一是举报线索实行跟踪制，防止任何部门、任何人截留、隐匿；举报线索，以防贻误查办战机。二是不捕案件一律实行同步共审制，防止不捕不当或个人说了算而出现执法不公行为。三是批准逮捕后改变强制措施实行会审制，杜绝执法的随意性。四是不起诉案件实行法定条件审查制，防止人情案和非法定条件提请。五是自行补充侦查案件、撤回起诉、不受案实行审批制。六是赃款赃物的扣押、追缴、管理、返回等流程应实行经主管检察长逐一审核制。七是撤销案件实行检察委员会集体审查制。凡自侦部门提出撤销案件的，经主管检察长同意和检察委员会办公室及专职委员审查并经检察长决定提请检察委员会研究决定。八是自侦部门内部监督实行逐案报告制。

　　【参考文献】

　　［１］中国法律出版社编委会：《检察长工作标准与内部检务监督管理模式创新及执法工作指导全书》，中国法律出版社，２００８年１０月。

　　［２］中央纪委驻最高人民检察院纪检组最高人民检察院监察局：《检察机关内部执法办案监督经验材料汇编》，中国方正出版社，２００４年２月第１版。

　　［３］张智辉：《规范执法：制度建设与立法完善（第１３卷）》载于《中国检察》，北京大学出版社２００７年５月。