协商民主选举民主在党内民主建设中的互动

　　摘要：以选举制度的演进为视角，梳理中国共产党探索党内民主建设的历史发展过程，总结中国共产党运用协商民主理念对党内民主建设的实践探索及其现实启示。

　　关键词：协商民主;选举民主;党建

　　党内民主是党的生命，贯穿党的建设全过程。对外开放、发展和完善社会主义市场经济的时代命题对中国共产党党内民主的制度建设提出了更高的要求。新形势以及民主建设的现实难题，要求中国共产党必须运用先进政治理念探索党内民主的制度创新，对协商民主理念的探索和实践正是在这种背景下应运而生。

　　一、协商民主：完善党内民主的理论假设

　　建国以来，中国共产党自身状况及历史方位发生了重大变化，从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，转变为一个领导人民掌握全国政权并长期执政的党。尤其是改革开放以来，国际、国内形势发生了巨大变化，中国共产党更是从一个受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，转变为一个在对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。然而中国共产党是长期以来在险恶斗争环境中按照列宁的建党模式建构其组织体系的，高度集中和高度统一的历史发展惯性，加之建国以后“左”的指导思想长期在党内占统治地位，因此高度集权的一元化体制未能及时地完全扭转，党内民主建设还存在诸多问题。诸如：党员权利保障机制还很不完善，党员实际参与党内事务的权利很难落实，许多党员对党的事业缺乏应有的事业心、责任感和创造力;在民主与集中的问题上，民主不够，集中过多。民主范围狭小，在决策上不走群众路线,不听取群众意见;在集体领导与个人负责的问题上，集体领导不够，个人专权过多;在党内监督上，一些体现民主监督的措施还很难实施。党内民主建设的现实难题需要中国共产党对先进的政治理念加以探索和实践。

　　协商民主理论是20世纪末期西方政治学界兴起的一种新的民主理论范式，是在日益复杂的社会生活中面对利益多元化和社会不平等的加剧，一些政治学家对选举民主进行批判和矫正的基础上，提出的一种理论。协商民主以民众参与决策作为民主的核心价值，把具有不同利益诉求的群体之间的平等协商作为实现民主价值的主要方面，强调公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式,参与公共决策和政治生活，通过参与民众之间理性的讨论，寻求共识，从而提升民主的质量。相对于选举民主而言，协商民主更强调民众在决策中的自身直接参与、广泛协商及对少数容易被忽略和压制民众的尊重，从而高扬平等和尊重的民主价值。

　　但值得注意的是，协商民主在高扬民主价值的同时，在具体的实践中却缺乏现实的操作性。选举民主以多数决定权为核心，相对于协商民主而言，选举民主虽然在一定程度上不可能完全实现民主本身所呈现的价值要求，但选举民主通过在现实困难前少数人的让步保证一定程度民主的实现，而协商民主却不能够回答民众各个群体间遇到冲突和矛盾时如何处理的问题。因此，协商民主与其说是一种决策形式，倒不如说是一种决策理念，在以选举制度为最基本民主制度的基础上，选举民主、协商民主共同作为我国社会主义民主的两种重要形式的概括，从而实现对马克思主义民主理论的丰富和发展。

　　二、协商民主、选举民主在党内民主进程中的历史考察

　　中国共产党从成立之日起，就把争取民族独立和人民解放、争取人民民主、使人民成为国家的主人作为自己的历史使命，无论是在党的自身建设还是根据地政权建设中，都注意发扬民主精神，积极探索民主的制度化建设，从而为新中国民主政权的诞生创造条件。

　　1.党内民主的初步探索

　　中国共产党从成立的那天起，就在党章上明确规定，党的代表以及党的领导干部都将由党员民主选举产生。党的六届六中全会将党员的选举权明确写进党章，并制定了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党委暂行组织机构的决定》以及《关于各级党部工作规则与纪律的决定》三个规定，标志着中国共产党党内选举制度初步形成。

　　党的“七大”为建国后党内民主选举作了示范。“七大”第一次以党章的形式正式确立了党员在党内有选举和被选举的权利，这就使党内选举制度的运作有了合法基础和动力机制。

　　2.党内民主制度初步建设和拨乱反正

　　1956年党的“八大”首次通过由代表自由提名。经过上下反复酝酿和预选，确定候选人人数和名单，最后进行正式选举的程序选举产生党的新一届领导人。增加了选举人对候选人名单的讨论权和选择权;八大党章还首次规定了选举单位有权撤换选出的代表。

　　“八大”之后，随着党内民主生活逐渐不正常，民主集中制不断遭到破坏，“八大”规定的选举制度没有能够坚持下来。特别是“文化大革命”期间，党和国家的政治生活极不正常，党的领导体制和组织原则受到严重践踏，党的民主选举等制度受到严重冲击和破坏。

　　三中全会以来，以邓小平为核心的党的第二代领导集体将领导全国人民拨乱反正、紧密联系党的基本路线和中心任务，在恢复党内生活的基础上，加强与改进党的建设作为党建的主题。围绕这一主题，中国共产党采取了一些举措，如十一届五中全会通过《关于党内政治生活的若干准则》，总结了我们党以往在党内政治生活中的经验教训，在党的历史上首次提出了差额选举;“十二大”通过的党章对选举制度作了改进，一是规定不经过预选的，应采用差额选举的形式选举;二是各级党组织代表大会要定期举行，但当时对党的建设、党内民主等问题并未作出强调，由此可见，这一时期旨在恢复与确立了正确的政治思想和组织路线，党内民主尚未成为当时党的建设的主要问题。

　　3.协商民主理念在党内民主建设中初步显现

　　党的“十三大”报告首次用党章的形式把实行差额选举的办法肯定下来，成为全党必须遵照执行的法规。在党的十三大报告中强调了党政分开、权力下放，与“十二大”报告相比，报告在“加强党的建设”部分中对“要疏通党内民主渠道和健全民主生活，使党员对党内事务有更多的了解和直接参与的机会”[1]问题作出了强调。“十三大”报告虽然并未把党内民主作为问题单独提出，但对党内民主的论述篇幅与以前相比已有了显著增加，并已初步显现了通过制度保障确保党员直接了解和参与党内事务，推进协商民主的理念。十三大报告提出了“以党内民主来逐步推动人民民主”的观点，并对“建立社会协商对话制度”问题设立专门标题进行强调，折射出了在党内民主和人民民主互动中同步贯彻协商民主的思路。

　　“十三大”以后不到八年的时间里，中国共产党先后颁发了三个有关党内选举制度的办法和条例。包括1988年《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》、1990年《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和1994年《中国共产党地方组织选举工作条例》。在党内选举制度建设上积累了相当丰富的理论和实践经验，选举制度建设也取得了实质性的进展。从党的中央组织到地方组织、基层组织，全部规定了实行差额选举，而且有章可循。在此基础上，十三届四中全会、“十四大”、“十五大”又对差额选举作了进一步的改进与发展，党内民主选举进入稳定发展时期。

　　在党内选举民主建设取得巨大进步的基础上，“十四大”、十四届四中全会和“十五大”报告对“要疏通和拓宽党内民主渠道，使党员对党内事务有更多的了解和参与”这一协商民主的理念多次作出了强调，但对于如何开展协商民主却没有作出更进一步的探索。

　　4.协商民主、选举民主在党内民主建设中的互动

　　“十六大”强调“党内民主是党的生命”[2]，对如何发扬协商民主精神在制度建设方面作出了较系统地阐释。如建立城乡各级自治组织和自治制度，扩大基层民主;通过建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，改革完善决策机制;扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权;以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度;扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点;建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度。

　　党的“十六大”以来，党内民主取得了更快的进展，差额选举制度得到进一步充实和完善，在地方党政领导的换届工作中党内民主的精神也更加得以贯彻。在2007年地方四级党委领导班子换届中，普遍采取了差额选举、差额考察的办法，一些地方还在此基础上探索实行差额表决。

　　党的“十七大”报告史无前例地以小标题形式提出“积极推进党内民主建设，着力增强党的团结统一”，在民主观念上，也一改“发扬党内民主”的传统提法，强调要发展党内民主、扩大党内民主。党的“十七大”代表选举差额幅度比例一般都超过了15%，比“十六大”时增加了5%，扩大了选举人的选择范围，在推荐提名阶段也普遍做到了差额推荐，选中央候补委员也都增加了候选人。在具体选举推荐的方法中，推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，提出“两推一选”、“直接选举”两项选举制度改革。“两推一选”是我国一些地方在农村党组织甚至乡镇党委基层党组织领导班子选举中的改革尝试，已经取得良好效果，报告首次对其加以肯定，并要求在全国加以推广。“十七大”代表名单的首次公布、任期制、常任制、票决制、差额选举一系列党内民主建设所取得的新进展，都是党内民主制度创新的生动体现。

　　“十七大”还提出“要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境。完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制。完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，发挥全委会对重大问题的决策作用”[3]。扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式，凸显了围绕党的基层组织有序推进协商民主的思路。

　　十七届四中全会肩负着在新中国成立60周年之际，进一步研究和部署以改革创新精神推进党的建设新的伟大工程的历史使命，通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，将扩大党内民主同带动人民民主、推动社会进步紧密联系，在完善党代表大会制度和党内选举制度方面出台了很多细化的规定。在完善党内选举办法方面，改进和规范选举程序和投票方式，改进候选人介绍办法。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。在党代表大会代表中提高基层一线代表比例，扩大党代表大会代表对提名推荐候选人的参与，改进候选人提名方式。

　　十七届四中还就如何保障党员主体地位和民主权利进行了专题论述。以落实党员知情权、参与权、选举权、监督权，进一步提高党员对党内事务的参与度，充分发挥党员在党内生活中的主体作用为重点，提出了三项制度建设的要求：第一，推进党务公开，健全党内情况通报制度;第二，建立党委新闻发言人制度，办好党报党刊和党建网站;第三，拓宽党员意见表达渠道，建立健全党内事务听证咨询、党员定期评议基层党组织领导班子成员等制度。扩大党内基层民主，鼓励和保护党员讲真话、讲心里话，营造党内民主讨论、民主监督环境。要求完善党内民主决策机制，加强党委决策咨询工作，提高运用民主方法形成共识、开展工作的本领。十七届四中全会系统地总结了党内民主建设的经验，并就选举民主和协商民主的制度建设进行了系统的阐释。

　　三、关于协商民主和选举民主互动共进的几点思考

　　通过对党内民主发展的历史考察不难发现，党内选举制度的发展与协商民主的探索相伴而行，共同推进了党内民主的发展。二者的互动共进带给我们几点思考。

　　1.协商民主和选举民主的互动体现了民主协商与民主决策相结合，是民主集中制原则在党内政治生活中的完善和发展

　　民主集中制对无产阶级政党来说，民主集中制既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的具体运用。坚持民主集中制的基本要求与目标，就是要在党内努力形成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面。党内协商民主的过程也就是发扬民主，在党的民主建设中走群众路线，广开言路，集思广益、群策群力的过程。在党内作出重大决策之前，通过一定的规则和程序，对要决策的问题和事项进行广泛酝酿、充分讨论和磋商，反复比较不同意见，最终在党内获得认可的决议。

　　近年，基层自治的探索取得很大进步，民主协商对话制度日益完善。各基层党组织借鉴社会民主探索的经验，在党内民主政治建设发展也取得了重大进展，评议、对话或商谈的机制被引入各基层党组织的民主实践之中，使其成为党内民主治理的重要形式。这类民主的新形式，使协商民主的价值在党内得到了初步展示，促进了党内民主决策过程的民主化和公开化;提升了党内各项法规的正当性和可行性;开启了普通党员参与党内事务的热情和智慧，既更大程度上推动了党员的政治参与，又为党内不同的利益诉求提供了表达和疏缓的渠道和平台，对党内权力的过分集中形成了有效制约，促进了决策的公开性和民主化。

　　2.关于协商民主的探索推进了选举制度的完善

　　协商民主推进了选举提名的合理性和选举沟通机制的完善。虽然党内选举也规定了选举代表反复酝酿、讨论、协商，根据较多数党员的意见确定正式候选人名单，在一定程度上也包含了协商民主的成分，但协商民主并没有起到实质的作用，更多的时候，代表候选人的产生不能完全摆脱内定的指责。协商民主要求在选举的过程中，必须遵循民主的程序，要求具备听证会、恳谈会等协商民主形式，针对代表候选人进行协商。代表的建议借助协商民主的各种形式得到了充分考虑，代表们的意见得以通过听证会、恳谈会等协商机制得到沟通，从而推进选举的合理性。

　　协商民主也在一定程度弥补了党内少数服从多数这一票决民主的刚性缺憾。党内民主要求平等而普遍地参与党内事务的决策。同时党内民主还要求在出现认识分歧时，为确保政策执行，必须确立少数服从多数的原则。少数服从多数，在权利方面体现了多数人对少数人一定程度的限制。党内协商民主的探索作为一种决策形式的完善，为党员提供自由公开进行信息交流的平台，少数人的意见得以更充分的表达，赋予党员更充分发表观点的权利。在更充分的参与下，最终可以确保党内权力运作的合理化，通过公开协商形成的党内决策也将得到参与者的普遍遵守。

　　作为唯一执政的中国共产党，党内民主的改革和探索在一定程度上已成为一种国家政治行为，党内民主只有充分地在协商民主的基础上实现普遍平等的参与，才能从根本上推进党内民主建设，从而推进中国的民主化进程。

　　参考文献：

　　[1]十三大以来：上[M].北京：人民出版社，1991：51.

　　[2]全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面:在中国共产党第十六全国代表大会上的报告[N].人民日报,2002-11- 08.

　　[3]高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[N].人民日报，2007-10-16.

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