创制中央地方互动程序规范的宪法思考——基于研究历程的反思和尝试

【摘要】中央地方权力交涉关系是指在中央政府与地方政府之间就政策制定、利益分配、事务管辖等方面的关联问题进行交流沟通，形成共识的互动关系。这种权力交涉关系的程序法制不仅对于既定的权力关系协调顺畅的实现具有维护作用，而且对于将来的权力关系的优化也具有积淀作用。建立在中央地方权力交涉关系之上的互动程序规范，对于建设在实现中央地方政府协同共治的良好局面上所具有的积极意义应当得到更加认真和积极的对待。要更加自觉地将中央地方关系的调整、特别是其中中央地方权力交涉关系的互动程序规范的创制，开辟中央地方交涉互动、审议沟通并因此促进有关地方、区域经济社会协调发展的重大战略决策及其调整建立在更加民主科学合理的基础之上的、行之有效的机制、手段、方式和途径，作为依宪治国、依法治国在国家政治生活和政府组织体制之中进一步得到体现和贯彻的重要任务。
【关键词】中央地方关系；权力交涉关系；程序规范

   
　　一、中央地方关系及其宪法法律调整的理论反思

　　中央地方关系问题是一个重大复杂的政治问题，也是一个无可回避的宪政问题。我国在中央地方关系问题上既有丰富的历史经验和教训，也有迫切的现实需要和挑战。一个突出的表现就是各自治区的自治条例在制定上的困难。由是，我们认为在实践上，中央地方关系的方面尚需要探讨的有：第一，实现民族复兴和主权独立国家在领土主权上的完整统一的任务和目标；第二，实现特别行政区的稳定繁荣和与内地之间更加紧密的经济贸易联系；第三，坚持、巩固和发展民族区域自治制度；第四，在东中西部区域发展或开发振兴战略上进行统筹兼顾；第五，在资源节约、环境友好和产业调整、共同富裕等科学发展的进程中对于不同省、直辖市、自治区的分类指导与利益协调；第六，在经济全球化和区域化进程中中央地方之间决策和实施的协调统一；第七，应对内外部突发事件可能对于中央地方关系的考验；第八，在社会主义民主法治和政治文明建设、政治体制改革中健全调整中央地方关系的政治法律制度和机制。WwW.11665.COm这些中央地方关系问题的解决需要现实的积极探索和持续的政策试错，需要极大的政治智慧和科学的理论指导，需要良好的制度保障和有效的制度设计。

　　在理论上，我国对于中央地方关系的研究至少可以追溯到清末时期对于域外的地方自治的关注。民国时期，从当时的社会情势和政治需要出发，对于中央地方关系甚至联邦制都有一定的研究。中国共产党在长期的革命建设和改革实践中对于中央地方关系不断摸索，先后逐步形成以毛泽东、邓小平、江泽民为代表的、具有创见的理论观点，并且在宪法政治制度、人民代表大会制度、立法制度、民族区域自治制度、特别行政区制度等制度建设上得到体现和反映，经受了实践和历史的检验。进入改革开放和社会主义现代化建设的新时期，关于中央地方关系的研究方兴未艾，遍及经济学、政治学、法学特别是宪法学以及历史学等领域，并且不断深化，日益表现出一种综合研究的态势。如果能够做一个学术概览，是否可以归纳为以下几个方面：第一，在中国特色社会主义理论体系中，形成了民主集中制、维护中央权威、发挥两个积极性、立足国情创设制度和中央地方关系规范化、制度化和法律化的政治信念、理论思维和基本判断。第二，在经济学界对于中央地方关系的分析吸收应用了博弈论、制度经济学等理论素材，重点是对于财政税收问题的解决方案（分税制、转移支付制度等）进行的研究，其间一种财政联邦主义的观点在或明或暗地产生影响。第三，在政治学、行政学界不仅有着从历史和现实以及比较角度对于中央集权的反省，而且有着在国家—社会关系上、在国家—公民的关系上对于中央地方权力内容和边界的“外部视角”分析，特别是有对于地方分权类型、内容、模式与步骤等应用方案问题的集中探讨；近年来，受到政府过程的视角与方法的启发，有学者从政府间（际）关系的角度进行探讨，提出了“伙伴关系”、“制衡合作”等观点，同时也注意到政府横向和纵向关系的相互作用[1]。第四，在法学界，对于中央地方关系的认识趋向是基本一致的，即主张推动中央地方关系的法制化，特别是建立中央地方权限争议解决的机构和机制。其中研讨的具体问题集中在宪法关于中央地方关系规定的演变、理解与解释、中央、地方政府组织法以及其他宪法性法律的立法完善、民族区域自治法的修改和特别行政区基本法的适用、中央地方关系的立法论证与立法设想、中央地方立法权限划分、中央地方决策权、行政权关系的原则与内容、中央地方财权事权划分关系、中央对地方的监督关系的原则、内容、范围与途径、中央地方关系解说中“人民主权说”、“委托代理说”、“固有权力说”、“对等关系说”等的辨析与评价、地方自治的正当性和可能性以及与既有制度之间的容许性、国家事务与地方事务之间划分的可能性与合理性及其标准、司法统一与司法体制改革中的中央地方关系问题、司法审查在中央地方关系上的可得性、联邦制与单一制的中间形态和亚形态问题、国家结构形式基本理论与中外比较等问题，近来对于服务型政府建设、政府职能转变与中央地方关系调适问题的研究、行政区划、行政层级及其涉及的地方管辖权限配置问题的研究也在加强。这些研究是很有价值的，其中对于实体意义上的中央地方权力划分的普遍化以及我国中央地方关系解决机制的司法化是非常重视的。

　　但是这同时也促使我们思考以下问题：中央地方关系具有怎样的政治性质和宪法性质？这种宪法关系在主体、客体和内容等构成要素上的特殊性是什么？有哪些类型？可以根据什么标准将这种关系划分和区别为哪些具体的关系以作为具体的法制所集中针对的调整对象？对于中央地方关系的领袖裁量、政治实控与法律调整等不同的调节机制之间的区别和联系是什么？中央地方关系的法制规范包括哪些？具有什么特点？宪法典在自身文本中已经对于中央地方关系进行了怎样的规定？这种规定中的概念、原则和规范之间是什么关系，应当怎样理解？这些宪法规定的基点和取向、刚性和柔性是怎样的？中央地方关系上的宪法规范在提供政治原则规范、权力内容规范和组织结构规范的同时，是不是还应该提供其他方面的规范？应当是哪些？司法审查制度在中央地方关系上的适用的优势和局限是什么？在中央地方的沟通联系上既有的政治行政法律途径有哪些？实效如何？应当按照怎样的原则和方向进行完善？我国国情在这一方面的基本规定性是什么？有没有一定的内外部思想渊源有助于进一步思考和建构中央地方相互之间的联结渠道？甚至在我国宪法文本变迁中有没有一些可资运用的材质？域外的有关中央地方沟通制度中除去监督制度之外在宪法监督或保障制度中有哪些可资镜鉴？

　　在对于上述问题进行思考的过程中，实际上贯穿着一个基本的矛盾分析方法的应用，即将中央地方关系及其宪法法律调整作为对立统一的两个方面，运用辨证思维进行认知，明确中央地方关系的社会政治实存是其宪法和法律调整的前提与对象，而宪法法律调整则是中央地方关系调整和处理的政治民主实践的保障和提升，通过宪法法律对于中央地方关系的调整，发挥法制所特有的权威性、强制性、预期性，实现法治的和谐价值、民主价值、正义价值，维系中央地方关系的有序互动与根本稳定，将政治层次的权威与自主（自治）、集权与分权、监督与能动、诉求与回应[2]转化为法治宪政层次的主体间权利义务责任的对应与流转关系[3]。而要实现这种转换，我们认为首先，需要明确两者之间的基本关系：在中央地方关系及其宪法法律调整之间是一种决定与被决定、作用与反作用的关系，对于中央地方关系的宪法法律调整必须适应和符合中央地方关系这种政治关系的根本性质和基本规律，那样才具有宪法法律调整的可能性和可行性；而宪法法律制度供给的科学性、完整性和操作性才能够保证实现宪法法律调整的有效性。其次，需要从制度演变和设计所立足的“路径依赖”的角度理解和挖掘宪法文本关于中央地方关系规定的内在精神、制度内涵，明确在中央地方关系上宪法、宪法性法律的有关规定及其与国家领导制度和根本政治制度之间的一致性，从而在寻求和证成中央地方关系的制度分化与制度完善方面的正当性和兼容性的过程中能够建立在既有的政治理论和宪法观念的基础之上，同时吸收和接纳一定的、合理的创新思维和价值观念，以共同熔铸和延续宪法法律制度。再次，对于具体的宪法法律制度的建设与构成既要注重其切合中央地方关系的实际症结的针对性，同时还必须注意到制度建制中的协调性，注重从法律制度、法律规范的自身逻辑内部的分解适用、相互支持和协同配合上建立基于同一调整对象不同侧面和环节阶段之上的制度群落，以最大限度地预防、弥补和堵塞制度的缝隙、制度的空白和制度的漏洞。最后，还需要注意对于中央地方关系这样融合多种内容的社会政治关系进行的宪法法律调整在宪法规范本身、基本法律、一般法律等的制度层次上的原则性、侧重性与灵活程度是有差异的，不能企望在宪法典本身就中央地方关系给予全面和详实的规定。这既是破除这种“立法者”的惯常思维偏执，也是对于宪法作为“政治法”以及宪政问题自身具有的显著特点的尊重。

　　由此，我们如果对于学界关于中央地方关系及其宪法法律调整的论理基础、理想类型和制度构想进行检视，可以发现，第一，尽管随着研究的深入在中央地方关系上已经将其分解为中央地方立法关系、中央地方财税关系、中央地方行政关系、中央地方人事关系、中央地方司法关系、中央地方安全（治安、军事，参见有关《民族区域自治法》规定）关系、中央地方外事关系（参见有关《特别行政区基本法》规定）、中央地方监督关系等方面进行分析，但是相对集中的还是在中央地方之间的权力配置这个关键和核心的基础问题之上，非常注重实体的权能边界，略显静态。第二，随着在宪法、立法法、监督法、民族区域自治法、特别行政区基本法以及反分裂法（尽管众所周知其具有鲜明的指向“台独”的强烈震慑作用，但是从法律的普遍性以及该法的宣示性来看，不仅如此，应当视为在我国国家结构形式和中央地方关系上确认或重申其根本原则的一个重要法制。）等在中央地方关系的方向、原则、体制、类型以及权力范围上的基本厘定，中央地方关系及其宪法法律调整的研究重点应当随之转移在若干重大法律制度的具体论证与健全完善之上，其中对于中央地方权限的划分显然还将在一个更长的时间内成为主要问题，因为目前还需要在实现祖国完全统一（最近，党的“十七大”提出的两岸结束敌对状态、签署和平协议，这在中央地方关系以及国家结构形式等方面均具有重大的理论意义和法律意义）、应对全球化挑战、推动城乡统筹和地区统筹、保护环境资源永续利用、积极行政给付[4]等诸多实践进程中予以进一步的摸索和调试，以期能够有一个相对稳定的可行图景，并进而反映在组织法制的修改之上；而鉴于我国存在的中央地方关系的不同类型，一部统一的《中央地方关系法》的适应性、可行性与科学性值得进一步探究，尽管有不在少数的学者在呼吁和设想。第三，可能从法学“以诉讼为中心”的由来已久的观念出发，学界对于“调整中央地方关系的司法化”兴味较浓重，在比较宪法制度的领域，结合我国宪法监督制度的完善，对于中央地方权限争议的发生原因、诉讼提起、诉讼类型、司法审查功能等的分析比较热烈，但在我们看来，需要注意的是在中央地方关系上按照其形成运做的基本流程或者说“主体—行为—效果”，似乎可以划分为权力分配关系、权力交涉关系和权力责任关系三个阶段或者类别，而权力分配关系及其运行是在宪法的修改和完善以及宪法性法律等的立法进程中确立和实现的，因此，在一定的宪法法律制度得到建立的基础上，中央地方关系中的动态活动就主要是比较温和的权力交涉关系和可能比较激烈的权力责任关系，相应的法律规范的建制就主要是程序法律制度的健全问题。而现实之中的中央与地方之间交涉沟通的路径及其实效应当怎样评价呢？

　　二、中央地方之间沟通交涉总体路径的基本评估

　　总体上看，在中央与地方的关联沟通之中，存在着党、政、法三个方面的连接渠道[5]。执政党内部的上下双向渠道通常是围绕宏观政治决策的，具有全局的意义。政权机关——主要是国家权力机关与行政机关两个系统之中的中央地方国家机关的交涉是中央地方权力关系上公开、规范程度较高的，具有针对性突出、议题明确性的特点。而在立法监督和通过行政诉讼中针对可能存在的规范性文件合理性问题、规章合法性问题以及法律规范冲突问题实施的审查或者报请的裁决、决定等的“法制”路径方面，则以法制统一作为基本目标，是锁定立法权限划分与法律体系协调上的典型的权力监督关系或者说权力责任关系，是中央地方关系中权力交涉关系得到维护与开展的基本保证和法制基础。

　　首先，就政党领域来看中央地方的交涉关系及其路径，有学者从真正意义的决策性质的主体结构和程序制度与形式意义的执行性质的主体结构和程序制度的二分法来认识我国的公共决策体制，提出“我国公共政策决策的核心结构是中国共产党的各级党委”[6]。而在日常各级党委的上下连通之中，中央地方关系实现政治统一和决策畅达，这种联系媒介的基本依托是政党组织体制的。在执政党内部，按照政党组织和领导体制，遵循党的民主集中制原则，在焕发“党内民主”的基础上，就国民经济和社会发展中长期规划、国家和区域发展战略举措、地方综合改革实验以及重大项目布局等进行讨论决策，确立中央地方之间的利益、政策、制度供给等方面的基本构架，并且使之成为一个时期内中央地方关系在实体方面的基本指针和重要限定。这在中央地方交涉关系中具有决定地位和前提意义。其主要活动形式是党的代表大会、中央委员会会议、政治局会议等，主要表现形式是会议的政治报告和决议公报。但是在实现党的高度统一的政治领导、组织领导和思想领导的过程中所包含的中央地方的沟通关系路径并不具有独立性，尽管可能对于其中的中央地方关系的某一方面进行专题的研究与专门的决定，但是就程序形式而言则没有固定对于中央地方关系的环节设置和操作机制。而期间又是以党中央的报告或者决议草案作为一个可能产生“先定”影响的审议基础和对象的，并不是有着分别来自各个省、自治区、直辖市的自发形式的利益诉求的基础的——尽管其中可能存在“心照不宣”的一些要求的表达；同时，在中央地方关系的角度来观察，可能会由于各省市自治区代表团的分散化而缺乏相互之间比较、商讨与对话（仅就代表大会而言）；再者，毕竟其中的参加者对于关乎自己政治前途和命运的、一种可能被认为是“地方本位倾向”通常是非常忌讳的。而在党外人士的座谈与征求意见的环节，作为政治协商、参政议政、民主监督的重要形式，则主要是从社会职业和界别阶层等角度考量的。因此，对于政党内部的中央地方交涉关系的专有政治途径的发育，首要的是其可能性，似乎还不够明晰。在当前和进一个时期，按照巩固党的执政地位、加强党的执政能力，发挥党在统揽全局、协调各方方面的领导核心作用的基本要求，在发展和深化党内民主的实践探索中，需要进一步探讨中央地方权力交涉关系的、更加科学化、合理化、明确化的制度管道。同时，在实行党代会常任制的改革中，是否会衍生出上下层级党代会之间的关系问题，并因此影响中央地方政权关系与否，还值得观察和思考。（这里还需要说明的是：我们没有改变对于中央地方关系是指中央地方政权、政府之间的权力配置与权力交往的关系的基本认识和概念界定，但是我国的政治现实表明，中央地方政权或者政府关系必然反映到或者说借助于政党内部的活动过程与表现形式之上、之中。）

　　其次，在国家政权机关系统活动中，决策、分配、支付和执行等方面的中央地方权力交涉关系的基本渠道可以划分为国家权力机关决策和监督活动领域以及政府系统的决策、执行和监督领域两个方面。其一，在国家权力机关（即全国人大及其常委会）决策和监督活动领域中，中央地方权力交涉关系的表现之一是在全国人大会议期间，通过地方代表团对中央人民政府、即国务院政府工作报告的审议，集合形式——而并非集体形式地反映和表达地方在决策权限、资源配置、转移支付、政策扶植等方面的愿望和要求，其中是否经历一定的集体协商并形成一种可能比较强烈的共同要求，还不得而知。实践表明曾经有某代表团关于水资源分配方面连续多年的一个强烈呼吁。（但是可以肯定的是期间代表团中不同代表的发言权重不同，一些代表的发言会对于其他代表产生潜在影响和心理暗示。）但是这种权力交涉关系实际上仅仅是一种形式上的、甚至是单向度的——因为从实际运做看，仅仅是中央政府有关部门负责人到会听取意见和建议，并没有对话和回应。随后各代表团的意见建议的汇总在主席团会议上又被进行过滤和筛选，随之形成提交表决的报告稿。尽管也会在吸收代表或者代表团意见基础上对政府工作报告进行修改，但是其修改中的吸收与否并不是代表团选择和决定的，由这些方面可见，这种地方代表团单元（另外有一个职业代表团即解放军代表团）的政府工作报告审议会议形式在严格的意义上并不构成一种中央地方权力交涉关系——换言之，其不具有“主体间性”的交往实践的特质。对于政府预决算报告的审查也几乎如出一辙，况且其中还存在着对于全国人大常委会的授权，就更加远离“中央地方权力交涉关系”了。第二，按照有关规则和实践判断，代表团团长会议仅仅具有会议进程和会议组织上的协调通知的简单程序功能，因此，更不能够作为中央地方关系、地方之间相互关系的交涉平台。第三，立法调研和按照监督法开展的有关执法监督检查等活动中会遭遇来自地方困难、意见和建议的表达，同时会对地方施加在法制统一和严格执法方面的压力、传达有关立法决策的原则与走向，但是由于旨趣各异，更加难以形成交涉与沟通。第四，在国家权力机关重大事项决策权的行使过程中，是可以形成和实现中央地方权力交涉以及地方相互之间平等参与的，但遗憾的是这种重大事项决策不仅在启动和应用上非常鲜见，而且根本的一点是代表或者常委会组成人员没有明确的、牢固的“选区本位”的立场区分和决策定位，这就使得在议题讨论和方案论证上应当浮现的中央地方关系上的利益衡量被在一定程度上虚化了。第五，关于代表议案或者提案，尽管其中相当数量的涉及中央地方关系，尤其具有比较浓重的地方权益主张的色彩，但是仅仅作为单方面的、多数是个体化的表达，随后经过审查而被分类处理交办，就其受到的中央政府部门的回复来看，大多在涉及政策修正的方面就比较含混和笼统，而在一些具体事项的办理上却表现得比较积极、在结果上也比较明确，因此，提案办理工作也不被适合作为中央地方的权力交涉关系的样本。

　　其二，在政府系统内部，中央政府日益受到地方政府表达主张的推动甚至压力，地方政府也在承受来自中央政府在绩效评价和政策执行等方面更加有力的约束，甚至还存在中央地方政府之间一些领域的“政策—对策”的对抗形态。但是这种局面的形成并非是在制度化的中央地方权力交涉关系的基础上的；另一方面，这种局面的存在反倒印证出了在中央地方权力交涉关系的制度规程、最基本的是程序制度规范的缺失。（当然也包含着在实体的权限划分上的缺失、特别是在一些领域中央政府职能集权、收权的弊病，比如在教育行政管理领域）具体分析：第一，在数量和频率上，中央地方政府之间就市场经济调控、产业结构调整、资源环境保护、基础设施项目、公共事业建设、社会保障服务、财政财力分配等职能职权关系进行的交涉是经常的、复杂的和大量的。第二，在实施主体上，这些交涉活动大多沉积在省级政府与国务院职能部门、直属机构、办事机构之间的层次上，并且伴随着在地方政府相互之间的矛盾冲突上交并受到有关中央政府部门的调处、平衡。第三，在程序制度上，省级政府与国务院部门之间的权力交涉关系，通常是省级政府所属部门代表省级政府与国务院对口职能部门之间进行，其间存在不同层级的相同职能部门之间纵向的报告制度、调研制度、会议制度、指导制度等权力作用程序、工作交流程序和公文呈报程序；除去在突发公共卫生事件、安全生产事故、灾害救助事件等方面的程序规则非常严格并且法制化程度较高之外，即便在财政预算拨付等方面也存在较大的随意性和裁量空间。而在一些重要事项特别是在地方政府之间存在竞争关系的事项上，则往往也必须是省自治区直辖市政府的名义和相应级别官员出面开展。这时通常是一些公关形式的活动，比如约见国务院职能部门主要或者至少是分管负责人、信笺函件专递形式甚至联谊活动，而较少表现为正式的、规则化的相互交涉活动。第四，在决策参与上，中央地方政府之间依然保持着“申请—审批”这种比较直接的行政控制方式，不论是规划还是项目，以及改革实验措施，均由国务院及其职能部门单方面享有和行使选择权和决定权，并不承担理由说明等职责，而地方政府也不具有对应的表达和主张的主体资格和现实可能。第五，在交涉平台上，国务院组织法、地方政府组织法以及国务院议事规则等文件中均没有地方政府参加有关国务院决策活动的正式过程和规范形式——全体会议、常务会议的规定，只是实践中有地方省级政府负责人必要时列席有关会议的情形（如果参加，就近来的情况看，则多是作出检讨、接受批评、承担责任，比如山西省、河南省分别因为重大违法事件及其恶劣社会影响而使得其领导人遭受问责监督才有了这种相应的机会。）再者，行政合同表面上看是作为双方合意的产物和载体，但是这种合同约束形式基本上是用来分配和下达政府行政的约束性指标的，是一种分解任务书的性质，比如近年来的以削减二氧化碳等污染物排放量为硬指标约束内容的、中央与地方省级政府之间的“协议书”。因此，行政合同中存在的中央地方权力交涉同样是非常微弱的。第六，在部门比较上，国务院不同部门所承受的与地方政府之间的权力交涉活动是不均衡的，其中综合调控部门、财政税收部门、给付行政部门相对于行业监管部门、公共服务部门、强力秩序部门而言，在与地方之间的交涉工作量就比较大。由上述情况来分析，说明在中央地方权力交涉的实际运作过程中存在着地方政府积极性不断增长、但是地方政府的参与空间、“议价”能力与制度渠道需要通畅，中央政府及其部门资源控制范围和政策影响能力仍然处于强势、但是对地方政府的回应性、协商性及其公平性急待加强等一系列的突出问题。同时对于地方政府的实际决策内容和政策执行状况的监督控制力度也需要加强。因为实践中已经出现地方政府欺瞒中央政府进行变相违规操作、造成严重后果和重大损失之后中央才通过新闻传媒被动知晓的多起事件。这些均昭示着在双方权力交涉的基本程序制度的健全完善上已经非常迫切了，通过程序制度的有效运用，以期发挥信息传递、利益表达、意向沟通、指导劝导、预防违法、提高效能等积极作用。近年来有学者即指出“建立合法、公开、正常的地方利益表达与平衡机制，使地方政府平等参与中央决策过程是完善地方对中央监督制约机制的核心，将平等参与原则作为此机制的重要原则”[7]。而在行政程序法的法典化立法中对于行政机关面向行政相对人和利害关系人的程序原则和程序规则的规定成为其几乎所有内容，对于内部行政程序是否规定存在争议、况且即便规定内部行政程序也多集中在和外部行为程序相关连的审查审核等环节上，因此政府系统内部不同层级政府之间以及同级政府相互之间的程序方式等的规定几乎空白；另有学者认为，中央地方关系属于行政组织法的调整范围，在行政组织法中应当对于行政组织体制中的不同政府及其职能部门之间的沟通程序进行规定，这应该成为一个规范中央地方权力交涉关系的、可以采纳的立法形式。

　　最后，在法制方面，中央地方权力交涉关系，已经基本具备比较完备的程序规定。我国立法法、监督法以及行政诉讼法等着眼于克服一些法规规章合法性欠缺、维护严格的法律文件效力位阶关系和内部和谐统一关系，规定了备案、审查、批准、参照等制度和程序。但是这些程序的实施效果还不尽如人意；同时由于宪法解释和违宪审查等宪法监督制度的实行匮乏也造成在立法监督上的一些局限。另外，近年来司法实践中出现的影响性诉讼、政策形成性诉讼或者说公益诉讼等也在个案审理中力图不断引申到对于中央地方法制统一的恪守、特别是对于一些地方政策规定、规范性文件制定的合理性与合法性甚至合宪性的批评上去。在行政诉讼法的修改建议中提出的诉讼类型化问题上，学界主张借鉴域外的机关诉讼类型，发挥法院在机关管辖争议上的作用，这也可能成为有利于规范政府及其职能部门职权关系、有利于中央地方关系调整法治化的一项举措。

　　三、中央地方权力交涉关系及其程序规范的创制

　　通过以上对于中央地方关系的理论研究的回顾、总结与反思，以及中央地方交涉沟通过程中的党政法诸方面的总体途径的基本评价，我们认为，除去在中央地方立法关系上实现法制统一的解释、批准、备案、申请或要求、审查、撤消等监督制度之外，中央地方之间的沟通会商制度和纠纷解决制度就分别是在常态交涉和个案对抗情形下的基本制度保障。所以，在中央地方关系的制度规范上不仅首先需要注意到政治政策调整和法律制度调整之间的关系——换言之，就是法律制度规制的领域和广度的有限性；而且还更应该注意到程序法律制度建设中相应制度建设的匹配和同步，甚至是根据使用顺序和频率而将重心转移到中央地方权力交涉关系的程序规范建制上来。这种权力交涉关系的程序法制不仅对于既定的权力关系协调顺畅的实现具有维护作用，而且对于将来的权力关系的优化也具有积淀作用。

　　由是，中央地方权力交涉关系是指在中央政府与地方政府之间就政策制定、利益分配、事务管辖等方面的关联问题进行交流沟通，形成共识的互动关系，这既是中央地方权力分配关系基础上形成的权力划分格局的动态体现，也是中央地方在各自行使权力过程中必然与对方发生联系、双向交往的活动表现，也是在双方就一定的资源、利益、权力的支配、享有或运用发生争议之后按照宪法法律制度进行调处、认定其中可能存在的合宪性、合法性、妥当性问题甚至确认违反宪法和法律、承担有关政治、道义或者宪法及法律责任的情形中的权力责任关系（但是不一定就是单个的地方政府与中央政府之间进行）的事实基础和前期阶段。毕竟就中央地方关系中的核心要素——权力而言，其划分不是一劳永逸的，争议不是一再僵持的[8]，交涉才是一直进展的。因此，一方面，我们丝毫不认为司法方法、司法审查制度作为中央地方关系上的争议解决机制是不重要的，相反在宪政法治国家，特别是在西方不论大陆法系国家专门的宪法法院审查模式还是英美法系国家的普通法院审查模式中，实践表明，通过法院享有和行使宪法解释权和违宪审查权对于有关中央地方关系的正常化是可以发挥积极作用的。但是综观而言，尤其在我国，宪法文本中明确规定全国人大及其常委会行使监督宪法实施的职权；全国人大组织法中明确规定各专门委员会担负审议是否同宪法、法律相抵触的法规、规章、决议、决定、命令等，以辅助全国人大及其常委会维护宪法实施的职责；加之，中共中央在1993年《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中指出：“根据宪法第七十条的规定，全国人大可以设立专门委员会性质的宪法监督委员会，宪法可以不再做规定。”这就表明中共中央最高决策层从对于宪法确认的作为根本政治制度的人民代表大会制度予以坚持和完善的立场出发，是留下了在适当时候全国人大设立“宪法监督委员会”或者类似专门委员会的政治空间的——而这也是最具有宪法依据并且最少受到政治法制阻力、能够和国家领导体制相衔接的一种制度安排的选择倾向。由此可见，有关中央地方关系的司法审查模式以至于整个宪法监督机制上的司法审查模式的建言是否适合中国语境，是一个非常值得进一步探究的问题[9]。至少在可以预见的将来，作为“我国中央地方关系走向规范化的配套措施之一就是引入司法评判机制”[10]的观点只是一种学理的期待。故我们赞同有关学者提出的“司法审查是处理中央地方关系过程中诸多方法中的一种”[11]的判断；另一方面，需要进一步明确在中央地方之间建立和健全、完善和发展交往理性基础上的、更加明晰科学、合理有效、民主开放的政治法律桥梁对于减少和克服中央地方权力摩擦、利益冲突、资源争夺，增进中央地方之间的信息对称性、政治信任感、政策执行力和利益关怀度，并最终增进整个政府合法性、公信力的突出意义。简言之，中央地方权力交涉关系上的程序法制及其对于实质层面的双方意向的沟通与达成所具有的必要性和重要性应当得到正视。毕竟，在中央地方关系的宪法法律调整上，针对中央地方权力交涉关系的程序规范——利益关联的程序通道与实体权能的内容边界、以及纠纷解决的法律路径这三者都是不可或缺的，是相互依存、有机统一的。只有依托这样具有协同集成性和现实可能性的制度群落，才能将中央地方关系纳入宪政的轨道。

　　综上所述，不论是在最为宽泛的中央地方互动关系的党政法联系部位和沟通桥梁上，还是在中观意义的中央地方政权之间互动关系的正式与非正式联系途径及其程序规则上，还是在最狭义的中央地方政府间权力交涉关系中的方式、场合与步骤上，都存在以下突出的共同问题：第一，我国中央地方权力交涉的前提——中央地方权限划分、特别是地方政权或政府的性质地位的核心——其独立性——这恰恰是其积极性、能动性的基础，尚且没有得到在我国宪法政治理论上的肯定说明和有机论证；而地方政权与国家主权、中央政权之间的关系、地方政权与人民主权、选民权益之间的关系又不能完全通过某种域外的理论比如“固有权力说”等得到完满的解说，因此，在构筑中央地方权力交涉关系之间就难以形成相互对应的法律主体结构。第二，在我国中央地方之间进行的沟通协商主要是在党的政治政策决策的过程中实现的，换言之，即在中央地方权力交涉关系的民主化、外在化、制度化、专门化的程序机制上相对缺乏。第三，在一系列具体的中央地方之间活动方式中，地方政府基本处于情况反映、执行决策的被动位置，在中央地方之间的协商、沟通、讨论的公共化、共同化的决策之实质、论证、分析与选优的环节与形式尚未得到重视和建立。第四，与之不可分割的是在地方政府相互之间的联络与竞争的机制尚没有明确建立起来，中央政府与地方政府在利益和政策商讨过程中基本处于“一对一”的结构形式，至多是在一定区域的“一对多”的形式，这样不仅不利于中央政府及其部门通盘考虑和平衡解决各地之间的结构性矛盾，而且在一定程度上刺激了不同地方政府试图通过个别公关活动、甚至“跑部钱进”的不良和无序的沟通活动达到争取资金、项目、政策、权限和规格的冲动（况且实际上这样做往往是有很大可能取得一定结果的，这就形成了一种并非体制肯定但是却属于体制纵容的循环往复态势。），而从民主法制的角度衡量，这显然也侵害或者说至少是忽略、漠视了相关或者近似地方政府的参与、表达、知情以及公平竞争的“权利”。第五，即就对于中央地方政府权力交涉关系的程序制度的分化独立来看，目前是基本不存在的。因为中央地方权力交涉关系没有在其专门的主体结构中就专门的议题形成和开展，而是被包含在一些总体性质的审议讨论、征询建议、调研反映、政策拟订等的活动之中；或者在一些重大专项中围绕项目而流露出来。但是这并不意味着在中央地方关系上不需要应有的交涉沟通的专门程序，相反诸多严重的现实问题要求在中央地方权力交涉关系的程序建制上的自觉性、预见性和适用性思维观念还需要增强。

　　这些问题的存在，究其原因，首先，一个重要的症结就是传统政治文化、近代惨痛国是以及计划经济经历无不强化了对于单一制基础上中央集权的强烈愿望，导致在中央地方关系上的民主分权、协同治理、程序促进等法治观念及其所需要的实证思维的严重不足。其次，一个重要的原因是我国党政领导体制改革、社会主义政治文明建设和政治体制改革是中央地方权力划分、沟通建制和监督制约得到实质进展的基础动因。最后，在社会与国家、政府与市场的职能划分上，尽管有关文件和法律比如行政许可法等给出了原则、范围与目标，但是实际上的政府职能转变并没有根本实现，这就不可避免地在中央与地方政府的层级分权的方面缺少直接的依据。以上这些至少三个方面的诱因，将在一个时期内继续阻碍中央地方关系得到比较彻底的法治化规制，而这很显然，在治理结构变革和社会自治浪潮之中也将日益暴露出政府结构体制因应诸多挑战因素中的局促和迟缓，从而有碍于政府和政策的合法性与有效性，也降低了治理绩效和发展速率。所以我们主张在中央地方关系问题上的权力划分、沟通机制与司法审查三个方面，适宜选取其中的第二个方面以互动程序规范的健全和发展来作切入点，首要的针对中央地方权力交涉关系进行程序预设，提供和搭建中央地方深思论证、对话沟通的制度化的舞台，以接纳在市场体制改革、梯度改革开放以及区域竞争发展进程中地方政府不断增长的、可能会流向片面的“积极性”，避免再现太湖流域环境生态灾难等类似的情形。同时这也是在落实强化统筹协调、担负国际义务、保护国家利益等职能中，中央政府与地方政府之间更加便捷、充分和有效地对接、沟通、监管和指导的紧迫需要。

　　反观国外的中央地方关系或者联邦制下的政府层级关系，可以看到存在比较鲜明的四个共同特点：自治化、立体化、组织化、法制化。自治化是指在西方国家特别是欧陆国家在地方自治、城市自治方面的历史传统得到了近代以来新的条件下的重视和弘扬，不但在理论上地方自治取得一定的价值观念的支持和学术观点的表达，比如“合伙型”、“代理型”学说以及国家事务与自治事项相区分的观点等，而且地方自治在许多国家获得推广，也取得多种表现形式，在现当代的改革中，中央对于地方分权、以及加强地方自治成为一个国家治理结构调整的强烈势头。立体化是指在中央地方关系上得到了立体化的分解和建构，既有在立法权限上的，又有在财税权上的，还有在行政人事、决策、执行权上的，以及扶助支持方面的，并且通过监督权的加强促使这种中央地方政府间的权力关系网络化的同时又有必要领域和事项上的统一性。组织化是指在中央地方关系上通过建立健全地方政府间组织、中央对地方政府的联络指导组织，来实现对于中央地方议题的经常性协商和沟通，并从中加强中央对于地方的指导控制。比如有些国家成立的“国内政府间关系的常设顾问委员会”、“政府协商会”、法国的宪法委员会、大区区长和省长等、韩国的有关机构等。而法制化是指在中央地方关系的调整上基本或者完全纳入法制领域，其分权、改革、交涉和对抗均赖以法律制度进行展开，比如有些国家不仅有宪法、地方政府法，而且有财政补贴法、地方政府改革法、地方自治法以及宪法法院法等[12]。上述自治化、立体化或者说整体化、组织化与法制化等法治成熟国家在中央与地方关系上的突出特点，特别是通过法律和程序治理的特点和优点及其积极的现实效果，显然有助于在我国中央地方关系调适上的制度选择，甚至可以抵消我们在是否会增加地方政府抵制甚至对抗中央政府的力度和倾向、是否会造成中央政府权威的失落与执行的折扣等方面疑虑和忧虑。

　　由此可以认识到，中央地方沟通路径的缺乏、模糊，致使在已有的中央地方各自权限内容与范围相对明确的情形下也会产生相互疏离的倾向；而在尚未形成比较明确的分权格局的领域就更加徒增混乱，并因此有可能导致中央地方关系的紧张，危害政治稳定与和谐，削弱政府组织能力、降低政府决策质量、延缓政府执行效能。为此，建立在中央地方权力交涉关系之上的互动程序规范，对于实现中央地方政府协同共治的良好局面所具有的积极意义应当得到更加认真和积极的对待：一方面要对于已有的中央地方分别在党政法的不同层次和领域中的沟通渠道进行疏浚，并在有关宪法法律制度中加以更完整科学的规定，修改完善国务院组织法、地方政府组织法等法律；另一方面要更加自觉地将中央地方关系的调整、特别是其中中央地方权力交涉关系的互动程序规范的创制，开辟中央地方交涉互动、审议沟通并因此促进有关地方、区域经济社会协调发展的重大战略决策及其调整建立在更加民主科学合理的基础之上的、行之有效的机制、手段、方式和途径，作为依宪治国、依法治国在国家政治生活和政府组织体制之中进一步得到体现和贯彻的重要任务。毕竟，在中央地方关系的公法调整上，利益关联的程序通道与实体权能的内容边界、以及纠纷解决的法律路径这三者都是不可或缺的，是相互依存、有机统一的，只有依托这样具有协同集成性和现实可能性的制度群落，才能将中央地方关系纳入宪政的轨道。作为一种公民深度参与政治决策的理念和机制，审议民主近年来得到重视和发展，其对于利益主体的自主性、议题方案的选择性、辩论审议的公共性、实质决定的反思性的强调和贯彻，对于解决重大复杂的公共问题的制度设计具有重要的参考价值和启发意义。以之为理论资源和实践参照，可以也应当对于中央地方关系中的交涉互动程序规范的建置之中体现和灌注相应的精神与原则，以促进中央地方之间理性沟通，增强区域政策和差别对待的公正性、协调性和地方竞争及其制度环境的平等性、合理性，保障政治和谐和行政效能。这就需要改善和健全既有的中央地方联系渠道，创造性地在中央地方关系上开展审议民主的实践尝试[13]。

【注释】
[1]参见刘祖云：《政府间关系：合作博弈与府际治理》，《学海》2007年第1期。
[2]参见《简明不列颠百科全书》、《中国大百科全书》、《牛津法律大辞典》有关地方自治和地方政府的辞条。
[3]笔者注意到，《布莱克维尔政治学百科全书》有关地方政府的辞条就使用了其“享有参与权”等的定义形式，流露出这种思维倾向。
[4]关于我国台湾地区的情形，可以参见乔育彬：《行政组织法》，“行政组织法的积极行政之原则”，自刊1995年第48页。
[5]有学者认为，我国长期以来实际上存在着党政法的三位一体的情形，参见周旺生：《中国立法五十年》，《立法研究》（第1卷），法律出版社2000年版。
[6]参见陈振明主编：《政策科学——公共政策分析导论》（第2版），中国人民大学出版社2003年版，第139页。
[7]参见汪蕾：《转型时期中央与地方关系建构的路径分析》，《中国行政管理》2003年第8期。
[8]有学者指出地方与国家之间发生对立是“常情”，这并不错，但是就时序而言，我们认为还是交涉属于“常态”。再者，交涉的手段方法或者途径仅仅归置于“行政方法”之中，恐怕也有不妥——因为中央地方关系，即便是在狭义的中央政府和地方政府之间因应一些重大事项上的交往是具有政治性质的。参见郑贤君：《地方制度论》，首都师范大学出版社2000年版，第198页。
[9]有学者从我国宪法发展历史的角度对于我国宪法监督制度的基本规定进行了分析，并由此指出基于既定宪法文本的表述以寻求完善宪法监督制度的良策的明确走向。参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第885-888页。但是越来越多的学者似乎更加钟情于法院审查模式中的一种。参见陈云生：《宪法监督司法化》，北京大学出版社2004年版，作者在其中就承认自己关于宪法监督制度的对策的主张经历了一个转向，转向了“司法化”。
[10]参见郑贤君：《地方制度论》，首都师范大学出版社2000年版，第412-422页。
[11]郑贤君：《地方制度论》，首都师范大学出版社2000年版，第208页。
[12]参见郑贤君：《地方制度论》，首都师范大学出版社2000年版。
[13]关于审议民主的理念精神和制度原则在中央地方权力交涉关系的程序规范建制方面得以运用的合理性、科学性以及可行性，作者在《审议民主：中央地方间交涉程序规范建制的镜鉴》一文中进行了专门分析。

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