我国政府法制工作初探

国务院《全面推进依法行政实施纲要》的颁布实施和依法行政步伐的全面提速，既为政府法制工作带来了前所未有的发展机遇，也为政府法制工作带来了前所未有的挑战和压力，如何进一步做好新形势下的政府法制工作，是摆在各级政府和政府法制机构面前的一项重要课题，作为在政府法制战线上摸爬滚打了多年的老兵，谈一点肤浅的认识，以期抛砖引玉，如有不妥，望各位同仁批评指正。 
一、准确把握政府法制工作特性 。 
（一）充分认识政府法制工作的重要性。 
政府法制工作是各级政府在管理国家政治、经济、文化和社会事务，推进社会法治发展进程中，依照法定权限所进行的立法、执法和层级法制监督以及对政府依法管理活动实施宏观规划并组织监督实施的重要工作。 依法执政是依法治国的核心，依法行政既是依法治国的关键，又 是政府正确行使行政权力的根本准则和基本要求，全面加强和改进政府法制工作，是保障政府依法行政顺利推进的关键所在， 对于控制行政权利滥用，确保行政行为合法，促进行政机关依法行政，实现政府工作法制化，打造法治政府，构建和谐社会具有重要的现实意义和深远的历史意义，是各级政府真正 适应全面建设小康社会新形势和依法治国进程的必然要求。 
（二）清醒认识政府法制工作的艰巨性。 
当前我国行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍，制度建设反映客观规律不够，难以全面、有效解决实际问题，行政决策程序和机制不够完善，有法不依、执法不严、违法不究现象仍有发生，对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止和纠正，一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政能力和水平有待进一步提高。wWW.11665.cOM这些问题的存在，显然为政府法制工作带来了巨大的挑战和压力，国务院《全面推进依法行政实施纲要》“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”的提出，从另一个侧面充分说明了政府法治建设和政府法制工作的艰巨性。 
（三）正确认识政府法制工作的从属性。 
《全面推进依法行政实施纲要》把 “必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点；必须把发展作为执政兴国的第一要务，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”作为了依法行政的基本原则，把“推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，全面建设小康社会”作为了依法行政的长期目标，这就明确地告诉我们，不能就政府法制工作抓政府法制工作，在政府法制工作中，既要事实求是地强调法制工作的重要性，更要旗帜鲜明地突出政府工作的全局性，就以把维护最广大人民的根本利益作为出发点，把经济社会和人的全面发展作为第一要务的政府工作而言，政府法制工作始终处于从属地位，也必须处于从属地位，政府法制工作应当始终紧紧围绕政府中心工作，充分发挥服务保障功能。 
二、建立健全政府法制工作规制。 
政府法制工作首先是行政工作，其次才是法制工作，和所有行政工作一样，政府法制工作也同样必须坚持依法行政，同时，政府法制工作又是其他行政工作坚持依法行政的保障，因此，政府法制工作本身能否依法行政，就显得尤为突出和重要。面对政府法制工作起步晚、发展慢、需要迫切的现实，进一步健全政府法制工作规制就自然成为当务之急。 
（一）关于抽象行政行为。 
关于行政立法，《立法法》和国务院《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》等规范性文件从程序到实体，从制定到监督，作了全方位的规定。目前，急需纳入规范管理的是法律、法规、规章之外的规范性文件，行政处罚法将其定义为其它规范性文件，《全面推进依法行政实施纲要》和《监督法》分别以国务院决定和法律的形式首次将其明确地定义为规范性文件，实践中，虽然省市地方政府参照国务院的规定相继制定了一些规定，但绝大多数属于地方政府规章，效力偏低，执行效果差，《监督法》虽然明确要求政府的规范性文件实行备案制度，但就连这仅有的外部监督截止目前没有操作程序，作为行政机关行政行为的重要组成部分，其应有的内部监督制度理应尽快纳入国家立法的议事日程，或者将规范性文件的合法性审查作为制定抽象行政行为的法定程序，正式写入《中华人民共和国行政程序法》，以真正强化对抽象行政行为合法性的监督。

（二）关于具体行政行为。 
具体行政行为是国家行政机关、法律法规规章授权的组织、行政机关委托的组织以及这些组织中的工作人员，在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。 具有单方性、直接性、执行性等特征，其数量大大多于抽象行政行为，发生频率远远高于抽象行政行为，直接影响着行政相对人的权利义务，是行政权力最容易扩张的部分，也是长期以来人们沥尽心血想要控制而难以控制的部分。《行政复议法》和《行政诉讼法》虽然对其设定了外部监督制度，但这些制度都属于事后监督，依申请和依诉讼启动，且审查时行政行为已经生效，不良或损害后果往往已经产生。对具体行政行为进行事前控制的制度，目前在法律层面尚属空白，仅有少数行业从规章制度层面作出了法制审查的规定，建议将具体行政行为的合法性审查和抽象行政行为的合法性审查一道写入《中华人民共和国行政程序法》，确立和提高法制审查的效力地位，真正强化对行政行为和行政权力的事前控制，完善行政机关内控机制，确保行政机关依法行政。 
（三）关于行政层级监督 
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 第五十九条规定“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令，”但上级人民政府如何领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，如何改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令，截止目前，没有具体的操作程序，层级监督仅限于行政复议和行政监察，行政复议缺乏主动性，行政监察侧重于纪律处分，如何用主动有效的层级监督来促使下级行政机关依法行政，省市地方政府先后出台过一些规范性文件，明确由政府法制机构代表同级政府履行层级监督职责，但这些规范性文件效力普遍较低，执行效果很差，起不到层级监督应有的作用。加强上下级层级监督，必须明确上级政府层级监督机构的主动监督启动权，明确层级监督的程序、范围、方式、责任追究等一系列法律制度，使层级监督真正发挥效应，更加快捷、有效地保护好行政相对人和利害关系人的合法权益，维护行政机关行政权力的有序运行。 
三、着力打造政府法制工作队伍。 
政府法制工作起步晚，发展慢，队伍建设滞后，已在较大程度上影响到了政府法治建设的进程，市县法制机构尤为如此。一是机构设置不到位。有的规格低，有的编制少，有的设为事业单位，有的设为部门内设机构，有的和政府办公机构合属办公，有的设在司法行政系统，有的则有名无实，县级各工作部门的法制机构更是凤毛鳞角。政府法制工作在很大程度上属于协调工作，上述类型的机构设置，显然难以较好地履行行政协调职能。二是工作条件落后。机构设置的不到位，自然为法制机构工作条件的落后埋下了伏笔，不到位的法制机构往往都不是财政预算单位，加之没有几个市县能依法落实行政复议专项经费，法制机构的办公条件可想而知。三是工作人员配置难到位。法制机构原本编制少，人员到位情况普遍较差，现有在岗人员真正既懂法律又懂机关工作的人员相对缺乏。国务院虽然三令五申，要求强化政府法制机构建设，但就全国的形势来看，依然落实得不尽人意。法制机构建设，不仅关乎法制队伍的茁壮成长，更直接关乎着法治政府的建设进程，省一级的法制机构 可以 充分发挥自己处在中央和地方政府分界线的位置优势，加大和国务院法制办，省级编制、人事部门的联系协调，帮助和敦促地方各级人民政府加快加强法制机构的建设步伐，更加有效地促进政府法制工作的健康发展，为打造法治政府作出应有的贡献。 本文链接：http://www.qk112.com/lwfw/fxlw/xianfa/117969.html