城市公共空间建设与管理

　　研究沈阳市城市公共空间的战略规划和管理，按照人性化、功能化、美观化、市场化和系统化的思路整合城市公共空间，对于发挥沈阳中心城市的领军作用，加快国家中心城市建设步伐，提前全面建成小康社会，引领东北亚地区社会文明与进步具有重要的现实意义。

 

　　一、沈阳城市公共空间建设与管理意义重大

 

　　城市公共空间(public sphere)是城市生态及人文环境的精华集聚、多元文化的重要载体和城市独特魅力的彰显区域。[1]城市公共空间建设与管理的整体质量直接反映城市的现代化程度、城市管理者的水平和居民的生活质量。优良的城市公共空间，不仅可以提升城市的品位，增加城市的综合竞争力和居民满意度，还能给城市带来可观的经济效益、文化效益和社会效益。

 

　　1.改善生态环境质量，建成“生态宜居之都”。生态环境质量是影响人民生活幸福的重要自然因素，同时也是驱动城市可持续发展的竞争力量。沈阳市第十五届人民代表大会第三次会议通过的沈阳市2015年政府工作报告将“加快改善生态环境，建设生态宜居之都”作为2015年政府工作安排的重要内容具有重大的战略意义。城市公共空间是城市生态环境的最重要承接载体，它不仅囊括了城市自然生态环境的大部分内容，比如山林水系、土地资源、生物资源、气候资源等，而且还承担了城市人为社会环境的重要交往空间职责，是重要的人与自然交互作用的地带。为此，合理规划与管理沈阳城市公共空间是实现将沈阳建设成“生态宜居之都”的重要举措，也是满足广大沈城市民对于“诗意地栖居”愿望的惠民工程。生态环境质量成为一个城市竞争力的重要评价指标，生态环境治理是每一个城市需要迫切解决的问题。沈阳作为“历史伤痛”的承受者，更是必须迎头赶上。生态环境所带来的巨大效益不仅包括优美的环境，而且还包括由此而带来的城市魅力的提升、城市文化品位的彰显、其他区域及海外投资的吸引、人才集聚效应的形成、城市化现代化程度的提升等。沈阳应该牢牢把握住“振兴东北老工业基地”这趟列车再次提速的历史机遇，对城市生态环境的重要承接载体——城市公共空间进行合理、有效的规划与管理。

 

　　2.提升城市人文品质，建成“魅力之都”。城市文化作为一种软实力，是城市竞争力的重要组成部分。城市公共空间是城市文化生活的重要承接载体，具有彰显城市文化主题特色的职责。城市公共空间不仅包含大量器物层面的公共文化设施，比如雕塑建筑、工艺品展示、街头彩绘等，还包括精神活动层面的丰富多彩的文化活动，包括文艺才艺展示、体育健身活动等。城市公共空间特有的包容性体现了对于文化的尊重与传承，在这里可以领会到文化的多样性以及丰富性。无论是高雅文化、民俗文化还是草根文化都可以在这里寻找到归属。沈阳悠久的历史造就了沈阳独特的历史文化特色，金、辽、清历史文化遗存，关东地域文化遗存，近代工业文明文化遗存，长久、多元的民族文化遗存，抗日战争历史革命文化遗存等品种珍贵的历史文化资源，构成了沈阳独特、清晰的城市可识别性特征。这种城市可识别性需要漫长的时间跨度与空间跨度，并且需要精心的保护而免于历史变迁的耗损才能得以幸存，可谓是宝贵的稀缺性资源。它在潜移默化中塑造一方水土的性格，为城市建设发展注入力量。由城市历史文明与现代社会文明构成的城市公共空间，折射出城市的文化品位与市民的文化素养与内涵。因此，依托沈阳特色城市文化资源，将其融入到城市公共空间的规划与管理之中，将沈阳建设成具有较高文化品质的“魅力之都”。

 

　　3.提升市民满意度，建成“和谐之都”。城市公共空间是与城市居民社会生活联系最紧密的场所。城市公共空间是指城市规划区域内向社会公众开放、供公共使用和活动的场所，包括道路、公园、广场、绿地、体育场地、公共停车场、公共交通换乘站、城市滨水区域等。[2]在城市公共空间内，公民间的交往是以阅读为中介、以交流为中心、以公共事务为话题。[3]公共空间是沈阳城市公共生活的一种物质形态和社会形态，是政府为市民提供的一种公共服务产品。对于这种公共产品的满意程度，主要来源于市民的切身感受而对其的评价。城市公共空间成为一个“意见聚集”的重要“公共领域”，作为“公共意见”的主要疏散通道，其畅通程度与否直接关系到沈阳的社会和谐程度。城市公共空间是构成城市整体空间的重要组成部分，是城市形体环境关系以及社会行为关系的重要承接载体。

 

　　二、沈阳城市公共空间建设及管理存在的主要问题

 

　　1.功能性体验不足。公共空间作为社会价值的一种物化形式应该由市民共享。但是，首先沈阳城市公共空间资源缺口较大，特色城市公共空间聚落相对稀缺。其次，各市区之间公共空间资源分配不均，很多居民高度聚集地区公共空间稀少。再次，各个市区内部也呈现空间分布不均。多分布于市区中心，对于周围的辐射能力有限。最后，公共空间功能有“变异”的趋势。其服务功能无法发挥转而成为社会意见的“发酵场所”[1]结果自然是对内百姓对城市公共空间服务功能的满意度不高，对外并没有形成沈阳走出去的“城市名片”。为此，城市公共空间的管理者与设计者就要开动脑筋，如何在有限的空间资源中通过科学的设计、布局、规划与有效的管理技术、技巧、方法提升公共空间的使用效率，尽可能满足城市居民的基本公共服务需求。

 

　　2.管理主体单一。管理主体单一是沈阳城市公共空间治理力量单薄的重要原因。政府一肩挑起公共空间的管理职能，并且以相对较多的职能部门投入其中。[1]虽然，对于公共空间领域全面覆盖，但是管理效果不尽如人意。凸显出城市公共空间治理结构的单一性，不仅体现在在治理力量的单薄，还体现在职能分割对管理功能的弱化。治理的结构性安排有失与管理功能的职能分割是沈阳城市公共空间治理的效率低下的原因。据调研发现，沈阳城市公共空间管理模式是沈阳市政府统领全局，其他职能部门具体贯彻执行。[1]治理力量的单薄是沈阳城市公共空间治理的结构性安排有失，而管理功能的职能性分割是沈阳城市公共空间治理效率低下的原因。为此，破除治理结构的失衡与联结职能分工是沈阳城市公共空间治理问题的解决之道。

 

　　3.缺少自治力量。自治力量是现代社会良好运行的重要保障之一。其主要功效包括，维护公共空间的环境质量、公共秩序、设施保养以及相关事宜的讨论、决定等。沈阳城市公共空间治理的自治力量相对薄弱，一方面是由于政府单向度的管理理念，另一方是由于社会自治力量的发展空间没有实质性的放开。对于城市公共空间中存在着自主治理领域，对于这一部分政府的强力不应该过分介入。同步社会内部的力量进行自身化解，要比通过外力强势干预要更有效果且没有隐患。这对于政府的管理工作来讲，也是一种“减负”更多的精力投入到相对迫切解决的地带。同时，沈阳在提高城市文明程度的进程中，也应该挖掘这一潜力巨大的社会治理力量。在合理的作用范围内，社会自治力量是社会进步的重要推动者。

 

　　4.制度保障乏力。制度保障乏力是沈阳城市公共空间管理无法定型的重要因素。沈阳城市公共空间管理工作处于探索期，因此相对应的制度保障属于“空白地带”。制度短缺所带来的后果就是没有一套有效的程序制约机制，制度乏力严重影城市公共空间的管理效能。针对城市公共空间的特性，其制度体系应该包括以下几个大的方面：会议制度、信息交流制度、治安联防制度、重大事项报备制度以及黑名单惩罚制度。这些制度体系的设计是以城市公共空间的管理过程分解为依据，对其每一个环节进行“制度护航”。但是，制度体系的完善应该是以公约的订立为前提的，为此其根本问题是市民对于城市公共空间治理问题的共识的达成。其共识达成的程度与制度保障的作用力呈正相关关系，最终的目标应该是社会承认、政府尽力、制度完善、执行有力的公共空间治理体系。

 

　　5.管理规则缺乏。管理规则缺乏是沈阳城市公共空间管理执行不力的重要原因。沈阳没有自己的《城市公共空间管理条例》，所依据的管理办法是各职能部门管理规章的拼凑。这所带来的问题是不适用于城市公共空间特质，具体包括，实施对象、作用强度、方式方法等。所以，在应用的过程中难免会出现管理不当甚至成为笑料。因此，应该由沈阳市政府牵头，市人大制定《沈阳市城市公共空间管理条例》。该条例作为城市公共空间管理的指南，具体说明城市公共空间的界定、城市公共空间的管理主体、规则条例的适用范围等内容。尤其在管理规则层面应该细化，具体应该涵盖城市公共空间硬件设施使用规则、城市公共空间行为管理规则、城市公共空间绿植管理规则等。对于一系列管理规则的明确，使得沈阳城市公共空间管理有据可依。

 

　　三、完善城市公共空间建设与管理的对策

 

　　1.合理规划和定位城市公共空间的性质与功能。根据沈阳13个县(市)区的特点进行公共空间定位及规划建设。第一，整合民族历史文化公共空间资源，打造城市名片。依托满清文化资源与多民族的聚集地优势，推行文化走出去战略。第二，整合近代革命历史文化公共空间资源，建成教育实践基地。城市公共空间的一大功能是教育功能，为青年人提供历史实践教育活动场所。第三，整合近代工业文化城市公共空间资源，展现城市工业文明。沈阳素有“共和国装备部”之美称，对工业文物遗产的充分挖掘并且给予精心的保护，展示宣扬与传播沈阳独特的工业文明底蕴。第四，有选择性开放校园公共空间，提供运动健身场所。在不影响正常教学的前提下，可以开放学校这一巨大的城市公共空间作为市民健身休闲的好去处。第五，整合园林山水公共空间资源，建设休闲旅游胜地。做好环城水系生态保护与景致提升工作，打造优美的滨河景观，为沈城市民提供亲水空间。

 

　　2.整合相关部门行动力量。城市公共空间的功能区域决定管理主体与管理职责。功能性区域包括：向社会公众开放、供公共使用和活动的场所。[1]管理对象涉及城市景观、公共交通、防灾减灾、残疾人基本服务保障等方面。为此，沈阳市人民政府建设行政主管部门负责全市城市公共空间规划、建设、使用和管理的指导监督工作，具体涉及规划、建设、市政、市容建设以及各综合执法部门。[3]城市公共空间建设还需要相关工作部门的配合，具体涉及到：一是沈阳市公安局以及下设到具体区域的分局、支队，巡逻小组等负责城市公共空间秩序维护，特别是重大节日庆典的城市公共空间安全问题监管;二是沈阳市气象局以及沈阳市国土资源局的配合;三是交通运输管理部门。对于城市公共空间所涉及到的重要街道、公园、观光山林水系等交通状况建立专门预案并进行专项管理，确保城市公共空间的交通畅通;四是工商管理部门的介入。在交易发生的准入阶段、发生阶段、售后服务阶段以及发生商业纠纷都需要工商部门介入以确保商品质量合格、交易公平发生，售后服务监管甚至在商业纠纷发生时充当仲裁机构。

 

　　3.建立多元自治服务站点。城市公共空间资源因辖区划分而具有分散性特点。分散性特点的功能区域治理对于集中特点的管理力量具有离心作用，因而更多的诉诸于社会自治力量。只要其不对其他人造成影响并且合理有序，政府也不应该进行过分的介入。相反，政府应该鼓励其自治功能的发挥，甚至在必要的前提下建立自治服务站点，使得城市公共空间的使用者既是城市公共空间的享受者，又是城市公共空间的维护者。城市公共空间的使用者以城市公共空间自愿者的身份，参与到城市公共空间管理的格局中去，不仅可以获取无偿的城市公共空间管理资源，而且造就了一种奉献精神会引起效仿效应。尤其是对于学龄儿童以及青年学生而言，这是一种很好的学习实践机会，不仅能够塑造人们的城市主人公精神，而且发挥了其社会教育功能。为此，应该建立城市公共空间自愿者服务团体。目前，沈阳城市公共空间的自愿者团体还很少，仅有的也没有发挥其应有的作用，很多志愿者是以一已之力做奉献，无法达到资源优势的最大化。为此，应该建立专门的自愿服务团队组织，使志愿者服务资源形成组织化优势。最后，形成城市公共空间自治力量。其成员构成主要包括城市公共空间使用者以及由青年学生和老人为主力的志愿者服务组织，形成城市公共空间自主自立系统，充分挖掘民众参与社会治理的潜力。

 

　　4.运用制度建设保证实施。首先，针对城市公共空间管理的关键性问题订立公约。公约的内容应该是围绕城市公共空间的具体问题达成一致的共识。事先的约定是政府澄清责任的重要方式，也是督促政府自身、公民履行相关责任与义务的重要方法。其次，进行城市公共空间制度建设。第一，会议制度。会议制度是贯穿于城市公共空间管理的全过程，它不仅是意见的汇集地，也是问题的解决场所，是一种解决问题的文明方式。所以，当城市公共空间出现任何不能立刻解决的问题，就可以采取会议制度进行商榷，最后争取大多数人的意见作为问题的解决方式。第二，信息交流制度。信息交流制度主要解决的是城市公共空间的管理者与城市公共空间的使用者的信息沟通问题。政府对于任何关于城市公共空间的信息发布也要通过这一制度传达到市民终端，同时市民的反馈也会传送到政府终端，二者的相互了解有助于达成互信关系，提升政府形象。第三，治安联防制度。对于城市公共空间治安问题的解决，应该采取的策略是警民联合和不同区域之间的联合，形成联防联控的网络防范体系，让不遵守规则意图为非作歹之人没有容身之地。第四，重大事项报备制度。城市公共空间区域相对封闭性特点极易形成灾难性事件，因此要进行相关事项备案登记并事先估计。对于关系到市民切身利益的重大事项的决定必须通过会议制度进行协商，并且通过信息交流制度对其以公示的方式进行传达，极有可能造成重大灾难事件的重大事项必须坚决取缔。

 

　　5.制定城市公共空间管理规则。应该把城市公共空间管理规则上升到法律的层面，成为人们共同的行为准则。为此，其内容应该包括制定《沈阳城市公共空间管理条例》，条例内容应该包括：第一，城市公共空间硬件设施管理规则。主要涉及到道路使用规则、户外设施使用规则等内容。首先，关于道路使用规则主要目的是不能影响交通公共安全，其主要参考依据是《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》。此条例对于影响交通公共安全的情形进行了清楚的说明，依据此条例并结合沈阳的市情制定沈阳市城市公共空间交通安全管理规则。针对沈阳城市公共空间的情况而言，其道路使用规则主要涉及两部分：其一是城市道路问题，主要涉及路边摊贩占道经营问题。其二是机动车停车场问题，主要涉及机动停车场的设计标准以及规范问题以及管理手段问题。第二，城市公共空间行为管理规则。公民的个人行为文明是国家文明的重要构成要素之一。为此，应该制定《沈阳城市公共空间行为管理规范》，并且利用公共媒体宣扬文明规范行为。《沈阳城市公共空间行为管理规范》首先应该对于不文明的城市公共空间行为进行具体的说明，达到“令”行禁止的效果。其次，应该借助城市公共空间的公益展板以及公益屏幕等宣传空间，对于不文明行为制作相关照片和宣传片进行展示与播放。时刻提醒城市公共空间使用者的文明行为规范，对其不文明行为起到一定的纠正作用。最后，对于不文明行为屡教不改者，并且对于城市公共空间秩序造成严重破坏者。根据《沈阳城市公共空间行为管理规范》的条款，将其驱逐城市公共空间领域，情况严重者追究其法律责任。第三，城市公共空间绿植管理规则。绿植是城市公共空间的重要组成部分，是城市绿色环境的主要构建因素。为此，应该制定《沈阳城市绿化管理条例》，该条例应该主要监管以下几方面内容：首先，个人和单位不得擅自占用城市公共绿地。城市公共绿地是公共资源，对于其造成影响的行为都应该受到规制。不能损害植被等环境质量，对于损害者要求相关赔偿并且纳入黑名单制度，以后取消其承办活动资格不给予审批。其次，对于城市公共空间绿植的养护。城市公共空间绿植的养护主体是城市建设管理局，其职责的履行应该是根据城市的性质、规模、地形、地貌、水体、植被等自然、人文条件对于合理养护公共绿地、居住区绿地、防护绿地、生产绿地和风景林地等。

 

　　作者：顾爱华 吴子靖 张野 来源：党政干部学刊 2016年9期

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