新公共管理理念下服务型政府模式构建初探

　　在人类文明的发展历程中，对政府治理模式的探索从来就没有停止过。20世纪80年代兴起的一场全球范围的公共管理改革中，新公共管理的基本理念为服务型政府模式的推出提供了理论基石。

　　

　　一、新公共管理的基本理念

　　

    1.充分利用市场机制。

    新公共管理运用了市场与权威相同的一面，即市场与政府一样都是有效的控制方法。市场可以帮助政府实现社会的稳定，一旦政府作出决策，市场可以帮助政府完成提供公共物品的功能；政府也可以帮助市场克服自身的缺陷(逻辑的推理和现实的经验都证明了一点)。缺陷的政府和缺陷的市场间，我们别无选择，只有将两者有效的配置，才能取得最佳效果。新公共管理试图通过引入市场机制对公共部门进行全方位的改革和再造以提升公共管理的质量。新公共管理的许多措,施无不建立在市场机制的基础上，如民主化、合同外包、内部市场以及竞争招标等市场化改革。

　　

　　2. 强调政府以“顾客”为中心。

    新公共管理认为政府应以顾客为导向，政府不应是凌驾于社会之上的封闭式的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”。以“企业家精神”塑造政府，要求政府以顾客为中心，在角色上由“官僚者”转为“服务者”，而在管理方式上也要与时俱进地从统治走向服务。

　　

　　3.战略管理受到高度重视。

    作为一种新的管理途径或思维方式，新公共管理所提倡的科学战略管理方法是由传统的公共行政范式向公共管理范式转变的一个重要组成部分。公共部门的战略管理，还涉及政府的计划、组织、协调和控制等各项职能，是一项重要的管理技术或工具。公共部门的战略管理主要发生于较高级别的政府管理层，或者说是主要由政府高层所进行和完成的关于政府管理的特定管理过程。当今时代，面对日益复杂、动荡和多元的公共管理环境，为了取得最好的管理结果，实现组织目标，战略管理受到整个公共管理部门的重视并进入了公共管理领域。

　　

　　4.凸显了绩效导向的地位。

    随着社会的发展和人们对公共部门期望值的提高，提高绩效已成为公共部门的重要任务。在新公共管理的理念下，既要在公共部门中引入市场机制，以发挥其效率优势，强调政府也应重视成本收益分析，又要引入私营部门管理方法和技术以提高公共行政效率。但与传统公共管理不同的是，它以“绩效”取代“效率”，这里的绩效是一个包括效率、效益、责任和结果在内的一个多维概念，意味着在追求高效率的同时更加注重了责任和结果。

　　

　　二、传统政府模式存在的问题

    1.管制型政府模式。

    政府管制本是政府履行其职能，对社会公共事务和经济进行管理的一种基本方式。在传统的政府管制模式下，政府通过其法定的权力，制定一系列法律、法规和政策等，并将其付诸于实践来约束、限制和规范社会主体行为。其管制形式多种多样，包括了经济、政治、社会以?及自我管制。管制型政府过多的管制使得市场不能进行有效的调节，阻碍了市场正常的发展。

　　

　　2. 政府本位模式。

    在管理的实践中，政府总是不自觉地陷入政府本位的思维惯性之中。高级文官的专业特长是政策分析和政策咨询，他们所关注的是重大政策问题,他们既没有经过专门的管理训练，缺乏提供服务的经验和管理技能，也不屑于政策实施，却掌握着各部门的领导权。长期以来，政府及其工作人员片面地认为政府就是行使权力、管理社会、约束公众行为的，把行政权力当作政府唯一的存在方式，忘记了政府应该承担的责任。

　　

　　3. 功能管理型政府模式。

    功能管理主要注重的是内部管理，它偏向于整合系统内部的功能组合，强调职能本身的内容和部门间的分权，但这种模式对于整个组织的目标并不是很重视，过分关心短期的具体目标或者是总目标中部分目标的实现。政府管理模式的短期功能化使得政府机构及其工作人员注重其自身利益，没有一套科学的发展规划，只能适应较为稳定的环境状态。

　　

　　4. 程序化政府模式。

    主要表现为机械的官僚层级体制以及政府方式使得政府行政过程效率低下。政府作为统治社会的公共机构具有至高的权威，通过高度的中央集权对社会资源进行监督、管理、指导和分配。科层式体制的运行方向是自上而下、单向性的，政府运用权威，通过发号施令、制定政策和实施政策对社会经济事务实行管理。这种管理模式导致了公共部门机制僵化，缺少激励和效率，运作缓慢而充满阻力。

　　

　　三、新公共管理理念下服务型政府模式构建的路径选择

　　

    1.建立适度放任的市场化政府。

    在传统管制政府中，如今需要政府从管制中适度下放自己的权力；在新公共管理市场导向理念下，政府在放权的同时也需要与市场积极并有效互动。在管制型政府中，管制本身就是一切。而任何政府权威存在都需要一定的管制。因此，在新公共管理理念下，服务型政府并非完全摒弃管制，而是要适当管制，把管制纳入到总体的服务当中，政府管制只是市场失灵时的一个积极调控者。同时，新公共管理提出政府中引入市场机制，一方面，政府通过经济规制确保市场的公平竞争、资源有效的配置和人民的利益，从而有效地调节政府与市场的合理比重，让二者在各自的效能上达到最大化；另一方面，依据市场原则对政府进行管理，对政府的运作程序进行改革，在公共产品和服务的提供方面引入市场竞争因素，打破政府垄断经营的局面，让私人部门参与竞争，不仅可以有效降低政府成本，而且能够提高政府的工作效率。在公共服务的提供中，政府主要制定制度与规则，选择真正的公共服务的提供者，来安排和提供各种相关的公共设施与公共服务。这就打破了以往政府对公共问题处理的垄断权。政府更加关注私营企业、社会团体、非赢利性组织，通过它们来提供公共服务，寻求解决社会所面临的问题。目前，己初步形成以政府为主导、市场为核心的公共服务提供机制。

　　

　　2.建立以民主性为目标模式的政府。

    无论从新公共管理所推崇的顾客导向，还是从政府本位的传统理念来考量，政府都需要树立一种民主性的目标模式。一方面，转变过去“官本位”的思维模式，从理念层面上真正理解民主政府源于人民的授权，政府的合法性在于人民的认同。另一方面，从服务对象上看，民主政府的政治行为以公民的需要为导向，人民是政府提供公共产品的消费者，而提供优质的公共服务则是政府的主要职责。另外，在管理上，保证人民最大程度的参与，保证人民自身的利益得到最充分的表达，保证在综合各种利益诉求并达成共识的基础上形成科学的决策。建构服务型政府，政府及其公共行政人员需要建立一个集体共享公共利益的观念。正如新公共服务理论所言，面对公共需求和社会压力，既要试图迅速找到解决问题的办法，更要创造一个利益共享、责任共担的机制。此外，还需要通过广泛的参与和对话沟通，建立公共话语体系，使之与政府的治理目标领导核心层的深思熟虑相融合，并努力提升社会洞察力。政府及行政管理人员应该扮演积极的角色，为公民参与和分享社会价值观、形成关于公共利益的集体观念创造有利环境。服务型政府不是简单地对不同声音分别作出承诺，公共管理者应当把市民组织起来，使他们可以更好地相互理解他人的利益，使得各部门、各利益集团和各群体之间有更为积极的参与，从更广泛的领域和范围认识社区与社会的利益。强调政府责任与公民责任，对于一个健康理性的社会发展非常重要。

　　

　　3. 建立弹性化的战略型政府。

    这种模式是从新公共管理战略管理理念和功能化政府二者的结合的角度来阐释的新模式。战略管理过程中实际上也需要不同阶段的功能管理，不过战略管理比功能管理有更大的前瞻性，它关注组织长期性整体目标和远景规划的制定与实施，并集中组织所有资源来达成组织战略目标的决策与执行活动。而在战略管理的同时，政府的弹性化是保证政府战略管理实施中决策灵活变动而不影响大局的前提。它要求政府必须有应变能力，能够根据环境的变化制定相应的政策，并适时回应新的挑战。在不稳定性因素不断增加的今天，弹性化的战略管理模式建立了政府与外部环境的信息反馈机制，根据外部化境的变化来组织发展方向并作出战略调整，从而最大程度地消除负面影响，抓住组织发展机适，满足不断增长变化的公民需要和社会要求。

　　

　　4. 建立以秩序与效率共赢为基础价值的政府。

    结合传统政府程序化的弊病和新公共管理所推崇的绩效导向，服务型政府应将本身的秩序与实现绩效最大化结合起来。在公共行政领域，政府的作用就在于既要尊重和引导自发性的社会秩序，又要遵循客观规律，发扬民主、科学决策，建构合理的人为秩序，而当今个体价值多元化使得社会充满矛盾和竞争，难免破坏秩序以及损害公共利益，此时拥有公共权力的政府应责无旁贷地担当起维护秩序的重任，以权威优势来构建、引导和维护社会秩序。同时效率也是公共行政的永恒追求，因为存在着资源的稀缺性与人的需求无限性之间的矛盾，政府的任务就在于发挥自身的优势，整合社会的力量，运用挖掘可支配的资源，满足人们日益增长的各种需要。—方面，服务型政府通过及时提供质量更高的公共物品或服务来创造组织效率；另一方面，新公共管理的结果取向更能检释行政的效率内涵。因此，在管理中必须强调政府责任，选择科学的绩效评估方法，使用绩效工作制以及短期聘用合同，使雇员自我调节权力减少，并吸收部分雇员参与管理，采用更加透明的管理形式。

　　

　　5. 建立鼓励公民参与公共政策制定的政府。

    新公共服务理论主张政府公务员要与公民共同探讨解决问题的办法，认为因为具有冲突性和交互性的规范的存在，公共行政人员被卷入了复杂的价值冲突之中。首要的问题是，新公共服务要求公共管理者不要单独制定决策，应该通过对话、讨价还价和公民授权，在广泛的民意基础上，来解决存在的问题并制定决策。公务员仍然有责任确保所有这些关于公共问题的决策与法律保持一致，应当遵守民主的规范和其他的政府条令。政府决策主要是通过一系列的公民参与和对话，使公民了解存在的冲突和变量，通过参与和对话建立公共的话语体系。一方面可以增加政府的透明度，让公民了解政府解决问题的困难与决策的过程；另一方面，通过公民参与可以使政府更好地理解公民的需求，按需提供公共服务，提升公民对政府的满意度和合法性认同。这种方式不仅是现实的解决方法，而且也建构了一种市民权利与责任心以及政府责任。共享公共政策制定能力和共享价值观，是政府公务员和公民之间互动的前提，是证实公共服务的动机和价值观的关键。在服务型政府建设的过程中，应当强调共享领导才能、协作与授权成为组织内外的规范。共享公共政策的制定能力，强调的是打造政府组织、社会团体与公民之间的共同目标和共享价值观；它的特征在于强调政府与社会、公务员与公民之间的相互尊重，相互适应和相互支持。如同本斯（Bums)所指出的那样，领导能力在通过和公民合作的努力过程中得到锻炼，并且通过参与者的转移，使公务员关注更高层面的价值观。正如约翰?克莱顿所指出的：公共参与可以让公民分担政府的责任，而不只是分享政府的权力，形成共同的价值观和领导权的共享。

　　

　　作者简介：赵艳萍（1976-)，女，湖南湘潭人，管理硕士，中原工学院广播影视职业学院新闻传媒系讲师，主要从事管理学研究。

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