浅析新公共管理模式与我国预算会计改革

　　—、新公共管理横式

　　

　　由上世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成的“新公共管理”主义主要强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。德国学者GemodGruning将新公共管理的特征总结为以下20余种:削减预算、付款凭证、绩效责任、绩效稽核、民营化、顾客观念、分权化、战略规划、生产和供应的分离、竞争、绩效测评、管理风格变革、签约外包、自主管理(弹性)、审计的改善、人事信息管理(诱因)、使用者付费、政治和行政的分离、财政管理的改善、技术的更多利用、预算、支出的法律约束、政策分析与评估、规制的改进、行政结构的理性或流水线化、民主化与公民参与等。我国学者陈振明将新公共管理的研究纲领归纳为以下八方面:强调职业化管理、明确的绩效标准和绩效评估、项目预算与战略管理、提供回应性的服务、公共服务机构的分散化和小型化、竞争机制的引人、采用私人部门的管理方式、管理者与政治家及公众的关系的改变。

　　

　　按照现代政府公共管理理论，世界经济合作与发展组织提供了一个“新公共管理模式”的基本框架性建议，概括地说它包含五个方面的主要要素原则，即透明度、负责任、灵活性、前瞻性、法律和正直;其宗旨是倡导建立一种“以市场为基础的公共管理，最大限度地重视国家资源的使用效率”。“新公共管理模式”的实质是从“企业化政府”层面上定位预算会计的“受托”责任关系，即预算会计应围绕社会公共资源的优化配置和合理利用，反映并报告社会公众要求与政府职责之间的受托责任。目前，这种新公共管理模式正指引着国际上政府会计的改革发展趋势。

　　

　　二、从新公共管理模式看我国预算会计体系的不足

　　

　　我国预算会计体系的发展可以分为三个阶段:第一阶段(建国以后至1988年)是计划经济时期预算会计;第二阶段(1989年至1997年)是有计划商品经济时期预算会计;第三阶段(1998年至今)是市场经济时期预算会计。目前，我们仍在实行从1998年起开始实行的一则三制，SP《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则(试行>》和《事业单位会计制度》。同时，在“一则三制”以外逐步建立了若干预算会计的分支，如《社会保险基金会计制度》、《社会保障基金财政专户会计核算暂行办法》、《住房公积金会计核算办法》、《国际金融组织贷款转贷会计制度》等。

　　

　　尽管五十佘年来，我国预算会计体系日益充实而完善，但是现行的预算会计只是核算、反映和监督政府及行政事业单位以预算执行为中心的各项财政资金收支活动的专业会计，其目标主要是为了满足国际宏观经济管理和预算管理的需要，在很大程度上忽视了社会公众及其他利益相关者对会计信息的需求，这显然与OECD所倡导的“新公共管理模式”的实质不相符。随着我国政府职能的逐步转换和公共财政体制改革的进行，新公共管理模式对我国预算会计体系的挑战越发突显。

　　

　　(―)从透明度原则而言，现行预算会计体系难以提供全面、透明的财务信息

　　

　　全面的财务信息是要求政府应提供反映财政所有资金的运动状况及结果的财务信息，不仅包括财政的一般预算、基金预算、专用基金和财政周转金，还要包括社会保障金、对国有企业的投资以及政府的债权债务等。财务报告要提供广泛的财务信息，披露充分。同时，财务信息的透明度原则要求政府的财务信息要清晰明确、易于理解，并且不同信息使用者可以从不同的渠道方便而及时的获取，有利于财务信息使用者评价政府的财务状况、业绩、运营情况及财务风险。然而，我国现行的预算会计体系就很难满足透明度原则的要求，提供全面、透明的财务信息。比如，我国财政预算收支情况、中央财政预算决算收支情况、地方财政预算决算收支情况等政府财务信息一般以编制预算决算收支表的形式，编制在《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》

　　

　　上向社会公布。但是，公开披露的财务信息过于概括和笼统，社会公众及其他利益相关者很难判断政府的财务状况，更加难以通过不透明的信息判断政府的经营业绩和潜在的财务风险。

　　

　　(二)从负责任原则来看，现行预算会计采用的收付实现制记账基础无法充分反映政府受托责任和业绩情况

　　

　　“新公共管理模式”的实质是从“企业化政府”层面上定位预算会计的“受托”责任关系，即预算会计应围绕社会公共资源的优化配置和合理利用，反映并报告社会公众要求与政府职责之间的受托责任。而我国现行预算会计体系提供的财务数据，只能反映公共部门是否正确执行了预算计划，无法报告绩效情况及受托责任信息。我国《财政总预算会计制度》第18条和《行政单位会计制度》第H条规定：“会计核算采用收付实现制为基础。”然而，采用收付实现制，会计只能确认实际收到的现金或付出的现金的交易事项，并计量某一期间的现金收支差额的财务成果，会计核算比较简单。但实践表明，预算会计采用收付实现制有明显的不足，而且只能反映公共部门是否正确执行了预算计划，无法充分反映政府作为一个独立会计主体应予反映的受托责任和业绩情况，其表现为：

　　

　　1. 非现金交易不作为收人支出进行核算，导致债务记录的不完整，不能准确反映政府预算管理业绩；

　　

　　2. 不能提供未来现金流动的信息，只能面对过去；

　　

　　3. 收人与支出无法进行客观的配比，不利于评价收支结佘的性质，不能真实评价和考核政府的财务受托责任执行情况。

　　

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