浅议城市规划与城中村改造协调机制

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　　一、引言

　　城市规划与城中村改造问题是近年来一直受到广泛关注的问题，两个领域都有大量学者进行深入研究。

　　石楠认为城市规划继续沿用单纯的空间思维已经无法满足当前经济社会的发展，城市规划应当成为一种公共利益协调工具，为实现公共利益最大化服务。王中则立足人文关怀的角度，认为在城市规划的过程中应当充分体现人文关怀的元素。孙施文认为城市规划应当在市场运行过程中体现出公正、公平，不应唯效率论。王华兵等学者针对城市规划的本质进行了深入研究，发现城市规划实际是一种社会规划，是基于空间规划之上的，保证公共利益最大和冲突最小化。吴晓等学者也从社会学的角度对城市规划进行研究，认为城市规划在构架过程中需要充分研究社会学作为基础，实践过程则是社会学接入的过程，城市规划从实施到落成都离不开社会学的参与。

　　袁伟从我国城中村改造模式入手进行了研究，对不同模式之间的异同、成因和要素进行了深入分析，建立了城中村改造的基本框架。在城中村改造的利益方面，何元斌、张侠、贾生华等学者认为城中村改造是一个多方博弈的过程，不同的利益相关方都在城中村改造过程中谋求自身利益最大化，因此明晰产权和利益分配制度是城中村改造的首要任务。孟维华等学者研究了在城中村改造过程中可能出现的市场失灵和政府失灵现象，并提出了相应的防范措施。

　　牛俊蜻等学者对城市规划如何引导城中村改造的机制进行了研究，并对渭南市主城区做了实证研究。秦小东等学者从城市规划的角度观察城中村问题，以包头市为例探究了城中村存在的问题和从城市规划角度看存在的改造难点问题，并提出了相应解决对策。姜崇洲等学者从产权的角度对城市规划管制改革进行了研究，从城中村改造角度入手进行了深入探讨。

　　通过之前学者的研究，在城市规划、城中村改造问题上都已经有了十分坚实的基础，但城市规划与城中村改造的协调机制方面的研究依旧较少。对城市规划与城中村改造的协调机制进行研究，不仅在理论上能够填补协调机制的空白，而且能够为城市规划与城中村改造在实践中协调发展提供理论指导。

　　二、研究背景

　　( 一) 城市规划

　　美国认为城市规划是对城市空间进行设计和指导，进而促进经济社会发展的一种活动; 日本认为城市规划是一种技术手段，通过这种技术手段合理有效地创造良好生活、工作、学习环境，进而达到完善空间布局、建设城市的效果。英国认为城市规划不仅要对诸如城市建筑、城市街道、城市广场及公共市政服务设施等城市形体进行合理安排，而且要有效实现经济社会目标。

　　在我国，城市规划是多项功能的综合体，它包括对城市在规模、性质等方面进行界定，再通过土地利用管理达到城市空间合理分布和城市建筑景观和谐共处的效果。城市规划不但是管理和建设城市的依据，更是实现城市经济社会发展的重要手段。

　　( 二) 城中村改造

　　城中村改造，是对现有城中村存在的问题进行整改和重建，要通过规划、土地收储、拆迁和建设四个环节。其中规划过程中涉及到申请、立项和审批三个环节; 土地收储主要由城市土地储备中心进行收储; 拆迁涉及拆迁方案的制度、集体债务审定、前期开发费用的投入、土地供应方案编制和房屋拆迁补偿安置等多个方面; 建设则需要制定建设方案和建设方实施建设。城中村改造的目的是为了增强城市活力、改善居民生活质量、缩小城乡差距和共享公共服务，充分体现新型城镇化的发展理念。

　　( 三) 城市规划与城中村改造互动关系

　　城市规划和城中村改造在一定程度上是紧密不可分割的，在不同模式、作用机制和相互影响下，两者之间存在的协调机制是建立在相互作用基础上的一种协调发展状态。这种发展状态的内在动力就是城市规划与城中村改造两者间的协调机制，这个协调机制存在两个方面，即城市规划对城中村改造的正向导控机制、城中村改造对城市规划的逆向反馈机制。在正向导控机制和逆向反馈机制的共同作用下，城市规划和城中村改造才能实现协调发展，才能通过城市规划更好的实现城中村改造，进而实现城中村改造推动提升城市规划效果。城市规划对城中村改造的正向导控机制主要体现在城中村改造模式、城中村改造安置途径和城中村改造用地配置三个方面。城市规划对城中村改造的逆向反馈机制主要体现在城市空间结构、经济发展、土地利用和城市景观四个方面。

　　三、城市规划对城中村改造引导机制研究

　　( 一) 城市规划影响城中村改造模式

　　在传统的城中村改造过程中，主要有由村集体主导的村集体自行改造、由房地产开发商主导的开发商主导改造和由市政府主导的政府主导改造三种形式。在实践的过程中，三种城中村改造模式都存在着一定的问题，例如村集体自行改造存在改造后建筑风格陈旧单调，很难与周边城市发展协调一致，改造后效果不佳的问题; 开发商主导改造存在开发商对市场把握不足、盲目开发改造、规划管理等方面的问题，同时难以配合城市整体规划要求; 政府主导改造存在过度投资、村民不积极响应和寻租的问题。

　　在整体城市规划的作用下，需要谋求多方共同参与、改造效果与城市整体规划相一致以及投资合理的城中村改造模式，即通过城市规划，推动城中村改造模式转变为政府引导、开发商融资和村民入股的三方合作改造模式。首先，政府的职责是通过引导城市发展进而提高居民的生活质量，在这个过程中，仅靠政府的力量是不足的，必须依靠居民的支持和企业的资金优势。其次，在保障居民权益和对企业实行优惠两个方面，可以通过城市规划的引导来满足双方的利益诉求。其中，城市规划的引导主要通过控制公共投资和扬抑对物质环境开发进行私人投资的权利。在城市规划的引导作用下，城中村改造模式将从原来单一的村集体、开发商和市政府分别主导的改造模式逐步转化为政府引导、开发商融资和村民入股的三方合作改造模式。

　　( 二) 城市规划影响城中村改造安置途径

　　城中村改造的安置途径可以总结为回迁安置、异地安置和货币补偿这三种主要途径。其中，选择回迁安置的城中村居民可以在城中村改造项目建设好之后，搬回到改造前设计好的回迁安置房内; 选择异地安置的城中村居民将在其他的区域内进行安置，安置时可以按照原有房屋合法面积略作上调进行产权置换; 选择货币补偿的城中村居民，则可以获得通过评估原有房屋合法面积市价的基础上略作上调的一笔一次性补偿款。同时，一些地区的政府和开发商还在安置过程中给予不同程度地补助，充分体现了以人为本的关怀精神，解决了城中村居民的实际问题。

　　城市规划主要通过对城市低价进行极差分类影响城中村改造的安置途径。通过城市规划，一个城市的不同地段土地价格形成级差地价，越靠近商业中心、行政中心的区域土地价格就越高，越远离商业中心、行政中心的区域土地价格就越低。因此，城中村在城市规划中地段所处的位置决定了城中村的土地价格高低，也直接影响了城中村居民选择城中村改造的安置途径选择。当城中村所处地段土地价格高时，居民容易选择回迁安置; 当城中村所处地段土地价格低时，居民容易选择货币补偿或异地安置。

　　( 三) 城市规划影响城中村改造用地配置

　　城中村改造用地配置是指在城中村土地面积的基础上对土地进行分类评估，对用于出让的用地进行一定比例的补亏。通过这种方式不仅能够保证村民能够利用自有土地进行安置，还能够解决安置住房的资金不足。通过对城中村土地的不同功能进行合理配置，达到城中村土地收益最大化的效果，而且最大限度的满足了城中村的生活和生产需求。

　　城市规划对城中村改造用地配置的影响主要集中在土地利用管理方面。城市规划影响土地利用管理主要通过城市的总体、分区和详细规划三个方面。首先，城市总体规划对城市土地的经济价值进行了客观评定，通过城市总体规划对城市土地建立的基本土地价格标准，能够有效确定城中村的土地价格; 其次，城市分区规划在不同城市土地价格的基础上，明确了城市土地在分区内不同时期里的供应量，为城中村所在区域的用地类型进行了预定。最后，城市详细规划充分地考虑了城中村土地流转过程中各利益相关方的诉求，在合同管理要求中明确了土地的转、出让相关操作流程，为保障城中村土地正常流转提供了依据。通过城市规划的三个方面影响土地利用管理，进而影响到城中村改造的用地配置。

　　四、城中村改造对城市规划的反馈机制研究

　　( 一) 城中村改造影响城市空间结构

　　城中村改造能够对城市空间结构进行影响。城中村在城市的不同位置决定了其土地价值和土地用途。通过对城中村进行改造，能够对城市空间结构在两个方面产生影响: 其一，对已建成城区内的空间结构进行重构。城中村属于村镇建设用地，建筑多数存在规模小、分布集中的特点，同时城中村被包围在城市其他建筑中，其土地价格、房屋价格和租房价格都大幅提升，在这种利益驱使下，村民多建乱建的势头上升，形成城中村房屋建筑无序的状况。通过对城中村进行改造，能够有效遏止城中村多建乱建、分布集中等现象，将城中村改造纳入统一城市规划体系当中，使城市空间结构得到重新构建，有效完善了城市空间结构。其二，对已建成城区的扩展区域产生影响。通过对城中村进行改造，原有城中村中的道路建设、商业服务设施和公共市政设施建设日益完善，不仅对现有城市已建成区域有积极正面影响，而且能够有效辐射城市已建成区域之外的区域范围，通过道路延伸、商业辐射和公共市政配套服务的推进，城市已建成区域外的区域在空间结构上也受到积极正面影响。

　　( 二) 城中村改造影响城市经济发展

　　城中村改造通过具体改造项目来影响带动城市中一些产业的发展，进而推动城市经济社会发展。城中村改造项目主要集中在以下几方面: 第一，住房开发建设。住房开发建设包括房地产开发建设、保障性住房建设和回迁住房建设等，通过住房开发建设，能够有效增加城市房屋供给，提供一手房源和租住房源，为带动长期经济发展提供了有力保障。若打造高端房地产项目，将更大程度地提升项目经济收益，促进经济快速发展。第二，商业服务设施建设。商业服务设施主要包括商场、写字楼等，通过商场和写字楼的对外出租和广告费用，能够带动当地商业快速发展，推动经济发展。同时巨大的商业宣传效果会产生集聚效应，将城市资源向商业地带集中，从长远推动经济发展。第三，公共市政服务设施建设。公共市政服务设施包括道路、护栏、绿化、照明等多个方面，公共市政服务设施的建设虽然无法即时对经济发展产生作用，但完备的公共市政服务设施建设，能够为城市发展树立良好的形象，为引入投资、加快经济资源流动产生积极影响，从侧面支持和推动了城市经济发展。

　　( 三) 城中村改造影响土地利用

　　城中村改造是推动实现城市土地利用结构合理化的重要组成部分。在过去计划经济体制下，我国城市土地利用结构十分不合理，存在大量工业企业、仓库等用于生产性的土地利用比重过高，而公共市政服务设施如道路、广场、绿地等土地利用比重过低。土地利用方面经常出现无目的、无规划性地进行土地开发经营，好地差用等不合理的现象，这不仅无法增加经济收益，更直接使土地资源遭到严重浪费。随着经济体制和经济增长方式在改革开放之后的巨大转变，城市土地利用也顺应大的发展趋势，不断满足因城市产业结构转变和调整所产生的土地利用需要。城中村改造是城市土地利用的重要组成部分，不断通过合并、集中、开发、更新等不同途径实现城市土地利用效用和产出效益的提高。不断压缩工业企业、仓库等生产性的土地利用比重，提升道路、广场、绿地等公共市政服务设施土地利用比重。不断完善城市土地利用的合理性，提升土地利用效率。

　　( 四) 城中村改造影响城市景观

　　城中村改造主要在空间形态上创造和改变方面影响城市景观。城中村在改造前往往以密、乱、杂等形象出现，严重影响城市景观的美感，是城市发展中的阻碍因素。通过城中村改造，应该兼顾打造适宜的城市空间环境，将城市规划设计中的先进理念和技术引入城中村改造项目中。城中村改造需要统筹考虑城中村与城市整体规划景观结构和城中村改造的局部问题，设立城市景观对城中村改造的引导性原则，设计具体改造细节。城中村改造从旧有城中村改造和城市更新两方面对城市景观产生影响。首先，通过对旧有城中村建筑、公共市政服务设施进行拆除或升级改造，使之与周围城市景观效果相近，能够有效提升城市景观的整体效果。其次，从城市更新的大方向着手，对城中村周边城市建筑和公共市政服务设施和城中村内建筑和公共市政服务设施进行整体升级更新，使城中村与周边城市区域形成一个完整的整体，进而推动城市景观的提升。

　　五、结语

　　在新型城镇化进程中，城中村改造的步伐不断加快，与此同时，城中村改造中不断出现新的问题。城市规划与城中村改造协调发展是新型城镇化发展过程中的一个热点问题。同时城市规划和城中村改造中产生的诸多问题也催生了将城市规划与城中村改造协同发展的想法，进而推动了城市规划与城中村改造协调机制的研究。城市规划与城中村改造协调机制是由城市规划与城中村改造两者互动作用产生并表现出来。城市规划对城中村改造具有正向的导控机制，城市规划通过对城中村改造模式、城中村改造安置途径和城中村改造用地配置三个方面显示对城中村改造导控机制。城中村改造则对城市规划具有逆向的反馈机制，城中村改造通过对城市空间结构、经济发展、土地利用和城市景观四个方面显示对城市景观的反馈机制。通过正向导控机制和逆向反馈机制的共同运行，城市规划与城中村改造沿着协调发展的道路不断前进。

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