新型开放格局下的上海自由贸易试验区建设

　　摘要：本文回顾了入世以来中国对外开放的总体进程， 从国际贸易体制变化后中国在新型开放格局下如何进行中国（上海）自由贸易试验区的总体方向探索入手，分析了上海自由贸易试验区未来发展的方向与重点、难点，包括：如何处理金融创新、金融开放和风险控制之间的关系；从正面清单过渡到负面清单期间的风险监管和政策调整；如何实现贸易功能提升为上海国际大都市建设服务；上海自贸区的监管模式与政府职能转变等。

　　关键词： 中国（上海）自由贸易试验区，新开放格局。

　　一、入世以来中国对外开放的总体进程。

　　（一）国际贸易体制变化新趋势对中国扩大对外开放的影响。

　　1.国际贸易投资体制变化的新趋势。

　　一方面，2010年6月多伦多会议上，G8宣布放弃对2010年前结束多哈回合谈判的承诺，意味着多边贸易体制进展不仅遭遇“减速障碍”，更面临“停滞威胁”，WTO多哈发展议程面临困境。另一方面，美国先后带头倡导了泛太平洋战略经济伙伴关系协定（TPP）和TISA协定，希望与发达国家先制定规则，再与发展中国家进行谈判。

　　目前，全球投资规则基本形成，美式高标准主导全球投资规则的谈判。经济全球化已经从贸易自由化、制造业价值链分工深化向以高标准市场准入为主要内容的投资自由化方向发展。中国如果不能充分利用全球投资规则重构的窗口期，参与国际投资规则的制定，不仅将失去在全球投资规则制定中的话语权，而且传统竞争优势被周边国家超越，对中美构建新型大国关系产生不利影响。

　　2.从货物贸易开放走向服务贸易开放。

　　2001年以来，中国全面履行入世承诺，不断削减关税，贸易和投资便利化程度显著提高。到2011年底， 中国的关税总水平已经由15.3%降至9.8%， 达到并超过了世界贸易组织对发展中国家的要求。2012年以后，随着中国与部分国家双边自由贸易协定的签订，中国的关税进一步得到削减。2013年7月，为了进一步贯彻落实党的十八大报告提出的“坚持出口和进口并重，强化贸易政策和产业政策协调，形成以技术、品牌、质量、服务为核心的出口竞争新优势，促进加工贸易转型升级，发展服务贸易，推动对外贸易平衡发展”①，国务院办公厅发布《关于促进进出口稳增长、调结构的若干意见》，包括提高贸易便利化水平，完善多种贸易方式等12条措施。

　　同时，中国逐步放宽外资进入服务贸易市场。2009年8月20日，国家新闻出版总署和商务部联合发布《关于〈中外合作音像制品分销企业管理办法〉的补充规定》，允许香港、澳门服务提供者在内地以独资形式提供音像制品的分销服务。9月1日，司法部颁布《司法部关于修改〈香港特别行政区和澳门特别行政区律师事务所与内地律师事务所联营管理办法〉的决定》。该办法对于港澳律师事务所与内地律师事务所联营的条件做出具体规定。2010年11月26日，国务院颁布《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》，进一步向外国资本开放了中国的医疗机构。到2011年底，中国服务贸易开放部门已经达到100个，接近发达国家水平。2013年9月30日，中国正式宣布参加服务贸易协定（TISA）谈判。该谈判由美国带头倡导，目标是制定服务贸易国际新规则，推动全球服务贸易进一步自由化。目前，该谈判已经进行了四轮，有48个国家加入了TISA，覆盖了全球70%的服务贸易。作为世界服务贸易第三大国，中国正在加快从货物贸易开放走向服务贸易开放的步伐。

　　（二）进一步加强投资促进和投资便利化。

　　1.促进投资便利化。

　　自2001年以来， 国务院先后六次取消和调整了行政审批项目。其中，2002年11月、2003年2月、2004年、2007年，国务院先后出台了关于取消或调整行政审批项目的决定，包括取消外商投资特许权项目试点审批、取消外商投资企业列支福利费审核、取消外国证券类机构驻华代表处撤消核准、取消外商投资企业的外国投资者再投资退税审批等内容。2010年，国务院发布《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》，明确要下放审批权利，调整审批内容，简化审批程序。之后，国务院颁布了《关于第五批取消和下放管理层级行政审批项目的决定》，取消了6项审批项目。2012年10月，国务院公布《关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》，再次取消和调整314项部门行政审批项目，包括取消171项、下放117项、减少9项、合并17项。经过以上六次对于行政审批项目的取消和调整，极大地促进了投资便利化。②。

　　2.加强引进外资的产业导向。

　　为了促进产业升级，中国出台了一系列法规鼓励外国直接投资进入高科技产业、新能源、节能和环保产业。2010年10月18日，国务院发布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，明确将从财税金融等方面出台一揽子政策加快培育和发展战略性新兴产业。该决定指出，现阶段将重点培育和发展节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等产业。

　　2012年，在国家发展改革委、商务部发布的《外商投资产业指导目录（2011年修订）》中，不仅增加了鼓励类的项目数量， 而且减少了限制和禁止类项目的数量， 并对一些特定的战略性新兴产业如节能、环保和高技术产业进行投资鼓励。新修订的《目录》对于制造业和服务业部门还新增了部分鼓励类项目，并将医学机构、金融租赁企业从限制类中剔除，将汽车制造业从鼓励类中剔除，体现了对于战略性新兴产业的鼓励以及对于产能过剩和低水平重复建设产业的战略调整。在2012年5月24日发布的《关于加快培育国际合作和竞争新优势的指导意见》中，又再次强调优化利用外资结构；丰富利用外资方式；在符合外商投资产业政策的前提下，鼓励外资以参股、并购等方式参与境内企业兼并重组，促进外资股权投资和创业投资发展；积极探索排放权交易、应对气候变化、服务外包等领域利用外资方式；增强利用外资效应。③3.加快完善境外投资促进体系。

　　首先，简化程序。2009年3月16日，商务部颁布《境外投资管理办法》，简化了对外投资的程序。其中包括：中方投资额1000万美元以上、1亿美元以下的境外投资；能源、矿产类境外投资、需在国内招商的境外投资可以报省级商务主管部门核准。其次，完善境外直接投资外汇管理，改善跨国公司外汇资金集中管理，便利重点产业符合条件的企业参与国际竞争与合作。2009年7月13日，国家外汇管理局颁布《境内机构境外直接投资外汇管理规定》。境内机构可以使用自有外汇资金、符合规定的国内外汇贷款、人民币购汇或实物、无形资产及经外汇局核准的其他外汇资产来源等进行境外直接投资。境内机构境外直接投资所得利润也可留存境外用于其境外直接投资。2011年1月，中国人民银行公布《境外直接投资人民币结算试点管理办法》，跨境贸易人民币结算试点地区的银行和企业可开展境外直接投资人民币结算试点。规定企业可以将其所得的境外直接投资利润以人民币汇回境内，银行可向境内机构在境外投资的企业或项目发放人民币贷款。2011年1月，中央政府宣布取消国内企业强制结售汇制度，这进一步延伸了2010年10月1日国家外汇管理局在四个城市60家企业取消强制结售汇的试点。最后，分散“走出去”企业的汇率风险。在《关于进一步做好金融服务支持重点产业调整振兴和抑制部分行业产能过剩的指导意见》中规定，加紧推动跨境贸易人民币结算试点，分散“走出去”企业的汇率风险。推动保险企业帮助重点产业出口企业化解出口收汇等各类风险。对重点产业企业在境外投资国家建设急需的能源、矿产等战略资源，开展境外资源勘探和开发，以及向境外转移过剩的生产能力和成熟技术做好配套金融服务。

　　（三）扩大金融领域的开放。

　　1.进行人民币跨境结算的试点。

　　2009年4月8日，国务院决定在上海市和广东省广州、深圳、珠海、东莞4城市先行开展跨境贸易人民币结算试点工作，境外地域范围暂定为港澳地区和东盟国家。2009年7月，《跨境贸易人民币结算试点管理办法》出台，迈出了人民币跨境结算的关键一步。2009年9月，中国国债首次在大陆以外的地区发行，对于推进香港发展人民币离岸中心起到了积极作用。

　　2.扩大外资金融机构经营的业务范围。

　　2009年5月，中国首次向外资企业发行人民币证券敞开大门，汇丰银行、东亚银行成为第一批在港发行人民币债券的外资银行。6月1日，中国精简了对于外资的审核程序，放宽了对于外资机构从事金融信息服务的条件限制。12月18日，中国保险监督管理委员会发布《关于外资保险公司设立营销服务部有关事宜的复函》，允许外资保险公司设立营销服务部。2012年，国家出台了一系列政策，加大了金融领域的对外开放力度。3月29日，国家发改委发布公告宣布2012年度共核定240亿美元外资银行中长期外债规模，并选取汇丰银行、德意志银行、摩根大通银行、花旗银行、三井住友银行、东亚银行等6家银行进行试点。这是中国官方第一次公开外资银行外债额度。

　　3.有效利用境内外资本市场。

　　2009年9月29日，国家外汇管理局颁布《合格境外机构投资者境内证券投资外汇管理规定》。规定单个合格投资者申请投资额度每次不得低于5000万美元，累计不得高于10亿美元（之前为8亿美元），合格投资者应在每次投资额度获批之日起6个月内汇入投资本金。在2011年颁布的《以人民币计价的外国直接投资结算业务管理条例》（中国人民银行，2011年10月14日）以及《基金管理公司、证券公司人民币合格境外机构投资者境内证券投资试点办法》（中国证监会、中国人民银行、国家外汇管理局，2011年12月16日）的基础上，中国证监会先后批准了21家试点机构的人民币合格境外机构投资者（以下简称RQFII）资格，并不断扩大RQFII投资额度，允许试点机构将投资额度用于发行人民币A股ETF产品，投资于A股指数成份股并在香港交易所上市。同时，试点机构的RQFII产品也已获得香港证监会批准，部分产品已开始投资境内证券市场及银行间市场。2012年4月3日，中国证监会、中国人民银行及国家外汇管理局决定新增合格境外机构投资者（QFII）投资额度500亿美元，总投资额度达到800亿美元。2012年5月24日，发展改革委、商务部、外交部、科技部、工业和信息化部、财政部、人民银行、海关总署联合发布《关于加快培育国际合作和竞争新优势的指导意见》，提出有效利用境内外资本市场，支持有条件的企业境内外上市；允许符合条件的企业通过发行债券（包括可转换债券）方式到国际金融市场融资。适时启动境外企业到境内发行人民币股票试点。④2012年10月11日，中国证监会颁布第86号令，将外资在合资证券公司中的股份限额从33%提高到49%。

　　二、上海自由贸易试验区总体方向探索。

　　（一）建设中国（上海）自由贸易试验区的战略意义。

　　1.提高中国开放型经济水平的必要手段。

　　2012年11月8日，胡锦涛同志在党的十八大报告中强调指出：“全面提高开放型经济水平。适应经济全球化新形势，必须实行更加积极主动的开放战略，完善互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济体系。”⑤党的十八大报告为中国进一步扩大对外开放指明了正确的目标和方向。2013年3月，习进平同志在莫斯科国际关系学院发表重要演讲，强调建立以合作共赢为核心的新型国际关系。他指出，当今世界，和平、发展、合作、共赢成为时代潮流，一大批新兴市场国家和发展中国家走上发展的快车道，各国相互联系、相互依存的程度空前加深，人类依然面临诸多难题和挑战。今天的人类比以往任何时候都更有条件朝和平与发展的目标迈进，而合作共赢就是实现这一目标的现实途径。在此背景下，中国如何适应经济全球化新形势，实行更加积极主动的开放战略，建立以合作共赢为核心的新型国际关系对于中国进一步扩大对外开放，成功实施经济转型具有十分重要的意义。因此，建设中国（上海）自由贸易试验区不仅是中国顺应全球经贸发展新趋势，更加积极主动对外开放的重大举措；而且有利于培育我国面向全球的竞争新优势，构建与各国合作发展的新平台，拓展经济增长的新空间，打造中国经济“升级版”。

　　2.培育带动区域发展开放高地的阶段性要求。

　　党的十八大报告提出：“创新开放模式，促进沿海内陆沿边开放优势互补，形成引领国际经济合作和竞争的开放区域，培育带动区域发展的开放高地。”⑥2013年3月，李克强同志在江苏、上海考察时也指出，要立足内需，面向世界，生根亚太，吸引更多的跨国公司地区总部、运营中心来华落户，推进新一轮对外开放。引进来要放宽领域特别是服务业领域，走出去要注重形成研发、品牌、营销相结合的综合优势，在扩大开放中拓展发展空间，用倒逼机制推动转型升级。

　　一方面，要吸引更多的跨国公司地区总部、运营总部进入中国，必须以国民待遇为外资准入管理的基本原则，加强长三角、珠三角、环渤海等沿海地区对外开放的深度，通过自由贸易区进行试点，率先达到全球投资规则的要求，获得经验后在全国推广。另一方面，在国际投资规则的谈判中，我们必须遵循对等原则。中国要培育本土跨国公司，必须通过加入TPP参与全球投资规则的制定，在知识产权保护等方面遵循对等原则，从而为本土跨国公司建立相应的投资规则保护，避免本土跨国公司在东道国受到歧视，为中国企业走出去奠定基础。

　　目前，全球经贸格局发生演变，美式高标准主导全球投资规则的制定。中国（上海）自由贸易试验区的建立将率先推行准入前国民待遇、负面清单，进行外商投资管理体制的改革，在开放体制上率先取得突破。这对于加快完成中美双边投资协定的谈判，对于中国加入TPP，进而参与全球投资规则的制定都具有十分重要的意义。

　　3.加快上海国际金融中心建设和本土跨国公司基地培育的需要。

　　目前，中国已全面实现企业进出口货物贸易、跨境服务贸易和其他经常项目人民币跨境结算，并出台了《跨境贸易人民币结算试点管理办法》（2009年7月）、《境内机构境外直接投资外汇管理规定》（2009年7月）、《境外直接投资人民币结算试点管理办法》（2011年1月）等一系列文件。中国（上海）自由贸易试验区的建立，将获得率先在区内取消资本项目管制、实现人民币可兑换以及金融市场利率市场化等先行先试措施，有利于上海国际金融中心的建设。同时，人民币国际化进程的加快还将为上海培育和集聚本土跨国公司提供良好的环境，有力地推动国内外跨国公司集聚上海，为上海加快本土跨国公司基地的培育提供难得的重要窗口期。

　　（二）上海建设自贸区的总体目标和主要任务。

　　1.总体目标。

　　中国（上海）自由贸易试验区与国际通行的自由贸易区、自由贸易园区、自由贸易港区、自由贸易港、出口加工区、保税区等的含义不同，根据国务院公布的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《总体方案》），建立自贸区的总体目标是：“经过两至三年的改革试验，加快转变政府职能，积极推进服务业扩大开放和外商投资管理体制改革，大力发展总部经济和新型贸易业态，加快探索资本项目可兑换和金融服务业全面开放，探索建立货物状态分类监管模式，努力形成促进投资和创新的政策支持体系，着力培育国际化和法治化的营商环境，力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，为我国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径，更好地为全国服务。”⑦2.主要任务。

　　建设中国（上海）自由贸易试验区还是中国进一步扩大开放和深化改革的重大举措。自贸区的建立不仅有助于上海“四个中心”的建设，而且是培育本土跨国公司“走出去”基地的需要。根据《总体方案》的规定，建立自贸区的主要任务在于：加快政府职能转变、扩大投资领域的开放、推进贸易发展方式转变、深化金融领域的开放创新、完善法制领域的制度保障。因此，自贸区有别于全球其他自由贸易园区， 它还必须承担一项重要的任务， 即     成为推进改革和提高开放型经济水平的“试验田”，形成可复制、可推广的经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用，促进各地区共同发展。

　　（三）中国（上海）自由贸易试验区服务业扩大开放的主要措施。

　　扩大服务业开放是中国（上海）自由贸易试验区的一项重要开放措施，主要包括金融服务领域、航运服务领域、商贸服务领域、专业服务领域、文化服务领域、社会服务领域等六个方面。

　　1.金融服务领域开放。

　　根据《总体方案》的规定，在自贸区内：（1）允许符合条件的外资金融机构设立外资银行，符合条件的民营资本与外资金融机构共同设立中外合资银行。在条件具备时，适时在试验区内试点设立有限牌照银行。（2）试点设立外资专业健康医疗保险机构。（3）融资租赁公司在试验区内设立的单机、单船子公司不设最低注册资本限制。（4）允许融资租赁公司兼营与主营业务有关的商业保险业务。⑧上述开放措施不仅有利于外资金融机构入驻上海，而且有利于外资中小企业在上海的投资。租赁公司的设立可以为金融机构汇聚客户，巩固客户群，因此，相关租赁业务的开放也将进一步推动外资金融机构到上海投资。

　　2.航运服务领域开放。

　　根据《总体方案》的规定，在自贸区内：（1）放宽中外合资、中外合作国际船舶运输企业的外资股比限制，由国务院交通运输主管部门制定相关管理试行办法。（2）允许设立外商独资国际船舶管理企业。⑨航运服务业的开放对于外资船舶运输企业投资上海，促进上海航运中心建设具有重要意义。同时，贸易和航运的发展能够为投资上海的外资企业提供更多、更便捷的服务，这对于出口规模较大，产品以面向海外为主的外资制造业企业也是一大利好。

　　3商贸服务领域开放。

　　根据《总体方案》的规定，在自贸区内：（1）在保障网络信息安全的前提下，允许外资企业经营特定形式的部分增值电信业务，如涉及突破行政法规，须国务院批准同意。（2）允许外资企业从事游戏游艺设备的生产和销售，通过文化主管部门内容审查的游戏游艺设备可面向国内市场销售。⑩大陆市场广阔， 上述开放措施中允许通过文化主管部门内容审查的游戏游艺设备可面向国内市场销售，对于相关外资企业到上海投资、销售甚为有利。

　　4.专业服务领域开放。

　　根据《总体方案》的规定，在自贸区内：（1）探索密切中国律师事务所与外国（港澳台地区）律师事务所业务合作的方式和机制。（2）允许设立外商投资资信调查公司。（3）允许设立中外合资人才中介机构，外方合资者可以拥有不超过70%的股权。（4）外资人才中介机构最低注册资本金要求由30万美元降低至12.5万美元。（5）允许设立股份制外资投资性公司。（6）对试验区内为上海市提供服务的外资工程设计（不包括工程勘察）企业，取消首次申请资质时对投资者的工程设计业绩要求。（7）对试验区内的外商独资建筑企业承揽上海市的中外联合建设项目时， 不受建设项目的中外方投资比例限制。輥輯訛。

　　相关开放措施有利于相关外资企业到上海的投资，特别是第（1）条、第（3）条的规定，对于促进两岸的人才交流和律师合作具有重要意义；关于中国律师事务所与外国或境外（港澳台地区）律师事务所业务合作方式和机制的探索，能够为港澳台资企业的生产、运行、管理和销售等各环节提供更多的服务保障，从而有利于吸引港澳台商到上海的投资。

　　5.文化服务领域开放。

　　根据《总体方案》的规定，在自贸区内：（1）取消外资演出经纪机构的股比限制，允许设立外商独资演出经纪机构，为上海市提供服务。（2）允许设立外商独资的娱乐场所，在试验区内提供服务。輥輰訛上述开放措施不仅能够吸引更多的外资企业投资上海， 而且能够为在试验区内的外资企业管理人员提供更丰富多彩的生活、娱乐环境，有利于提升上海吸引外资的软环境。

　　6.社     会服务领域开放。

　　根据《总体方案》的规定，在自贸区内：（1）允许举办中外合作经营性教育培训机构。（2）允许举办中外合作经营性职业技能培训机构。（3）允许设立外商独资医疗机构。輥輱訛允许设立外商独资医疗机构是首次放开，对于外商投资上海具有十分重要的意义，允许举办中外合作经营性教育培训机构和允许举办中外合作经营性职业技能培训机构也有利于进一步推动中外文化交流。

　　总之，从《总体方案》来看，投资领域扩大开放不仅有利于外商对于上海金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务、社会服务等领域的投资，而且能够通过上述领域的投资开放为外资制造业企业入驻上海提供更好的投资软环境，因此，服务业领域的开放对于制造业领域的投资也具有推动作用。

　　三、中国（上海）自由贸易试验区未来发展的方向与重点、难点。

　　1.如何处理金融创新、金融开放和风险控制之间的关系。

　　金融创新和金融开放是上海自贸区建设的重点，也是自贸区建设的难点。《总体方案》颁布以后，增加了周边国家和地区金融中心建设的紧迫感，引起了世界各国和地区的极大关注。上海自贸区建设与上海国际金融中心建设、与陆家嘴金融贸易区建设之间的关系，上海自贸区建设与香港国际金融中心发展、台湾自由经济示范区建设之间的关系，都是需要我们去研究、探讨的。

　　特别是作为金融创新重要目标的人民币资本项目可兑换，金融利率市场化、人民币跨境使用，等等。在具体实施中有可能出现怎么样的风险，都是需要自贸区去试验的。例如，利率自由化在区内的推广对于中小型金融机构可能会产生一定的不利影响，因为这些机构的资金吸收会变得困难，只能通过抬高利率吸储，这样利差缩小，银行为了保持收益只能增加对于边际客户的放款，风险性增大，等等。因此，只有通过在自贸区中进行金融创新，并且有效地控制风险，才有可能形成向全国推广的可复制的经验。这是自贸区发展的一个重要方向，也是其作为“试验田”的一项重任。

　　2.从正面清单过渡到负面清单期间的风险监管和政策调整。

　　投资自由化体现了自贸区对传统货物贸易自由化最重要的功能升级。从正面清单转向负面清单不仅是我国投资管理体制改革的一项重要内容，也是投资自由化的集中体现。自贸区探索投资自由化的重要性和难点在于，在有限的范围内进行负面清单的试验，进行监管各类投资风险的探索，为将来从国家层面制定负面清单积累经验， 为中国从现有政府体制向取消审批制后的管理体制转型探索路径。因此， 自贸区必须对于从正面清单向负面清单过渡期内可能产生的投资风险进行探索，通过2013年以后各版负面清单的推出为今后国家层面负面清单的推出提供经验借鉴。

　　首先，服务模式的选择。国际经验表明，在从正面清单过渡到负面清单的过程中，可以采取两种模式：一种是采取“主动式服务”，另一种是采取“被动式服务”。在过去30多年的投资自由化进程中，我们强调“主动式服务”比较多，也取得了非常好的效果。在“被动式服务”中，政府是以辅导和服务为导向，顺势而为，即不主动提供服务，当企业有需求时才提供服务，并通过民间团体的运作加强政府和企业之间的沟通。政府则将预算资金用于建构各种类型的平台，包括办活动、找市场、辅导企业转型、教育训练员工，等等。在上海自贸区的建设中，究竟是采取主动式服务还是被动式服务需要根据实际情况进行选择和调整。

　　其次，如何加强过渡期内的投资监管。在从正面清单向负面清单过渡期间，因为投资管理模式的变化在一定时期内会导致原先在管理范围内的项目有可能因为规则的改变而管理不到位， 出现盲区，特别是一些介于正面清单和负面清单之间的“灰色地带”。因此，在相当一段时间内仍需要有关部门进行审批和澄清备案，特别是那些属于“灰色地带”的项目，必须通过有关部门加以认定，出示相关文件。

　　最后，金融业的开放是否可以采取负面清单方式。上海自贸区目前对于投资管理体制的改革实际上采取的是正面清单加负面清单的模式。正面清单一经列出， 可以通过在国内法的层面进行纠正，而负面清单则困难得多。因为负面清单实际上是一种承诺，一旦做出将很难改变，这实际上涉及到一个金融监管能力的问题。因为资本流动的原因，金融业的开放很难通过地域来限制，即使是欧美发达国家在银行业的投资管理中也很少采用负面清单的方式。因此，自贸区在金融开放方面不宜采取负面清单方式。

　　3.如何实现贸易功能提升为上海国际大都市建设服务。

　　中国（上海）自由贸易试验区试验的核心内容不是关税削减，而是投资管理体制的改革，以及贸易功能的提升。自贸区的重要性在于构建一个平台，突破传统贸易方式，培育新的贸易业态，完善整体的投资贸易环境，为上海成为培育本土跨国公司“走出去”的基地，成为国内外跨国公司总部的集聚地塑造新的贸易功能，为上海国际贸易中心的建设提供条件。

　　我国“十二五”规划中明确提出，“按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”。輥輲訛国际大都市的发展是城市化进程中的一个重要阶段，也是一个国家城镇化发展中以大城市发展带动中小城市协调发展的一个必经阶段。上海作为国务院颁布的四个国际大都市建设规划城市之一（其余3个城市是北京、广州和重庆），承担了在经济上辐射长三角周边城市、带动长江流域城市群发展，形成长江流域经济支撑带的重任。

　　对于国际大都市而言，跨国公司的集聚，人流、物流、资金流的汇聚不仅是其经济实力的象征，而且是考察一座城市能否成为伟大城市， 从国际大都市向国际化大都市和世界城市发展的重要指标。只有国际化程度高的城市，才能够具有卓绝的政治、经济和科技实力，和世界上大多数国家发生各种政治、经济和文化交流关系，成为带动周边城市群发展的国际大都市。

　　根据美国芝加哥全球事务委员会对世界各大城市经济、基础设施、人文信息、商业交流、文化价值和国际化程度等综合实力的评估，伦敦、纽约、巴黎、香港、东京等5大城市名列2012年度全球城市排行榜的前5位，上海名列第45位；但在2012年全球经济增长最快的城市排名中，上海名列第7位。根据美国学者米尔顿·弗里德曼提出的7项衡量世界城市的标准，跨国公司总部所在地也名列其中。可见，上海正在向国际大都市发展的进程中，跨国公司的集聚特别是跨国公司总部的集聚对于上海能否成为国际大都市十分重要。

　　上海自贸区贸易功能的提升，包括跨境电子商务的发展，大宗商品交易平台的建设等一系列重要的新型贸易业态的培育，都将成为我国从货物贸易开放走向服务贸易开放的一项重要探索。这不仅能够为上海国际贸易中心和国际航运中心的发展添砖加瓦， 而且能够带动各类跨国公司集聚上海。由于跨国公司的集聚能够汇聚人流、物流和资金流，各类中介组织也会相应集聚，使上海逐步发展成为全球生产的管理与控制中心、国际信息的重要载体和枢纽以及多种文化元素的交融地，从而使上海逐步具备国际大都市的特征，为上海成为国际化大都市和世界城市提供难得的机遇。

　　4.上海自贸区的监管模式与政府职能转变。

　　首先，作为改革开放的试验田，中国（上海）自由贸易试验区既要承担改革的重任，又要保证试验在有限的范围内进行。因此，上海自贸区如何处理一线和二线的关系，如何处理区内和区外的关系将成为中国对外开放在监管模式上的一项重要创新。目前，     在自贸区监管模式方面比较权威的文件主要包括国务院2013年7月3日发布的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，全国人大2013年8月30日通过的《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》以及2013年9月29日上海市政府公布的一系列政府令等，远远不能满足现行中国（上海）自由贸易试验区的实践要求。特别是，今后长江流域有望成为中国经济发展新的支撑带，在这方面，上海自贸区能够发挥什么作用，如何通过自贸区的建设带动整个长江流域的发展，探索在有效防范风险的前提下在长三角以至全国可复制、可推广的经验，将是上海自贸区在今后3年内的重要发展方向。

　　其次，体制创新是上海自贸区试验的又一核心内容。由于对外资的审批制改革相应涉及广泛的事中事后监管体制构建， 因而与如何实施政府职能转变密切相关。如何处理政府与市场之间的关系，防范金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务领域扩大开放后所可能产生的各种风险， 特别是文化服务和社会服务扩大开放后所可能产生的意识形态领域的风险和社会风险，建立一套能够适应高风险开放市场的市场监督管理体系，并且通过自贸区的试验形成可复制、可推广的经验，将是中国（上海）自由贸易试验区真正实现“政府职能转变”的重要体现。

　　最后， 上海自贸区进行投资管理体制的改革实际上是整个国家在投资管理体制方面的一个重大转折。准入前国民待遇问题表面上反映的是外资能否享受国民待遇的问题， 实际上反映的是国企、民企和外企之间的相互关系。高标准的国际投资规则向我们提出了这样一个问题，外资进入中国要享受国民待遇，但是在中国，国企和民企是否能够享受到同样待遇？ 这个问题必须依靠中国内部投融资体制的改革来解决。

　　注释：

　　① 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗———在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2012年，第24页。

　　② 商务部外国投资管理司、南开大学跨国公司研究中心：《2012中国外商投资报告：政策与环境》，商务部外国投资管理司2013年版，第273-274页。

　　③ 发展改革委、商务部、外交部、科技部、工业和信息化部、财政部、人民银行、海关总署：《关于加快培育国际合作和竞争新优势的指导意见》，2012年5月24日。

　　④ 发展改革委、商务部、外交部、科技部、工业和信息化部、财政部、人民银行、海关总署：《关于加快培育国际合作和竞争新优势的指导意见》，2012年5月24日。

　　⑤ 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗———在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2012年，第24页。

　　⑥ 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗———在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2012年，第24页。

　　⑦ 详见《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，上海市人民政府网站http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/node12344/u26ai37023.html。

　　⑧⑨ ⑩同上。

　　輥輲訛中共中央：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，2010年10月28日。

　　参考文献：

　　[1] 中国（上海）自由贸易试验区外商投资项目备案管理办法（沪府发[2013]71号）[Z]. 2013年9月29日。

　　[2] 中国（上海）自由贸易试验区境外投资项目备案管理办法（沪府发[2013]72号）[Z]. 2013年9月29日。

　　[3] 中国（上海）自由贸易试验区外商投资企业备案管理办法（沪府发[2013]73号）[Z]. 2013年9月29日。

　　[4] 中国（上海）自由贸易试验区境外投资开办企业备案管理办法（沪府发[2013]74号）[Z]. 2013年9月29日。

　　[5] 中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）（沪府发[2013]75号）[Z]. 2013年9月29日。

　　[6] 祁欣、孟文秀。 全球自由贸易园区发展模式及对比分析[J]. 对外经贸实务，2010，（6）。

　　[7] 上海市人民政府令第7号：中国（上海）自由贸易试验区管理办法[Z]. 2013年9月29日。

　　[8] 十二届全国人大常委会第四次会议。 关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定[R]. 2013年8月30日。

　　[9] 石良平、周阳。 试论中国（上海）自由贸易试验区海关监管制度的改革[J]. 上海海关学院学报，2013，（4）。

　　[10] 周汉民。 建设中国（上海）自由贸易试验区以更大的开放促进更深入的改革[J]. 浦江纵横，2013，（10）。

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