善治视域下我国公务用车制度改革的路径选择

　　1994年中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《关于党政机关公车配备和使用管理的规定》文件标志着我国开始了公车改革的进程。此后，多个部委也出台了一些更详细的规定细则，而许多地方政府和相应部门也纷纷作了大胆的探索。然而，时至今日，公车改革依然举步维艰，公众对公车改革的缓慢步伐相当不满，对公车存在的弊病依然深恶痛绝。因此，必须加快公车改革的力度和进度。公车问题的有效解决不仅可以降低政府的行政成本、规范公务员的行为，更能推动政府向公开、透明、负责、廉洁、高效的方向发展，而这些恰恰是构建善治型政府所必需的要件。从这个意义上讲，按照善治型政府的要求来解决公车制度的弊端当成为我国公车改革的有效的路径选择。

　　一、善治的基本内涵

　　20世纪90年代后，世界银行首次使用了“治理危机”这个概念来分析当时非洲国家在现代化进程中所面临的问题，此后，“治理”一词成为一个被广泛使用的概念。然而，近年来，学者们发现，治理并不是万能的，治理失效是存在的。于是，不少学者和国际组织又提出了有广泛影响的“善治”概念来代替治理。对于善治的内涵，著名政治学者俞可平认为，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。[1]善治的基本要素主要有以下几个：

　　1.合法性。即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。一般来讲，合法性越大，善治程度越高。而只有尽可能地增加公众的共识和认同感，政府才能建构其合法性基础。从这个意义上看，政府部门必须最大限度地协调公民之间及公民与政府之间的各种矛盾。

　　2.透明性。即政治信息的公开性。法律承认每一个公民都有权获得与自己利益相关的政府政策的信息，比如法律条款、政策实施、行政预算、公共开支等。透明性要求公民能及时而充分地了解上述信息，有效地参与公共决策过程，并对公共管理过程实施监督。

　　3.责任性。政治学意义上的责任性主要指与某一特定职位或机构相连的职责及义务。它要求公共管理机构和人员必须履行与其职务相对应的职责和义务，否则就是失职。

　　4.回应性。其与责任性密切相关，甚至可以说是其延伸。它的基本含义是公共管理机构和人员对公民的要求必须作出及时的、负责的反应，不得无故拖延甚至不了了之。

　　5.法治性。即任何政府和公民在法律面前人人平等，都必须依法行事。它既规范公民的行为，也对政府的行为加以规制。从这个意义上看，法治是善治的基本要求。

　　6.有效性。即指管理的有效。它包括两个方面的要求，一是机构设置合理，管理程序科学；二是在保证效率的同时尽可能地降低管理的成本。

　　二、当前我国公车制度存在的问题

　　首先，公车消费的成本过高且利用不平衡，效率低下。据国家财政部、国家发改委和国家统计局调研数据显示，我国党政机关及行政事业单位公务用车总量为200多万辆。每年的公务用车消费支出在1500亿元到2000亿元之间，每年用于公车购置费的支出增长基本都在20％以上，而且还有继续增长的趋势。另外，虽然公车数量庞大，但其总体利用不平衡，效率偏低。据相关数据显示，党政机关部门的公务用车利用效率则仅为社会运营车辆的1/6～1/5。比如，相当一部分领导的专车，在正常使用时间以外大部分时间都处于闲置状态，甚至成了司机或领导的私车。与此同时，公车资源利用不平衡的现象也很突出，一些普通公务人员在工作中屡屡碰见用车难的问题，有时候不得不私车公用。

　　其次，政府部门在公车消费上缺乏透明性、规范性。公车消费是一种职务性的消费，其经费主要来源于税收形式的公共资金。因此，作为纳税人的公众有天然的权利获得消费资金的使用和效益方面的信息。然而，长期以来，我国公务员职务消费存在着隐性的特点，对于政府部门到底有多少辆车、怎么使用的等方面的信息，公众并不知晓。另外，在我国，主要是政府部门的“一把手”或者分管财务的领导掌管了公车消费的审批权，公众也无法参与到决策过程。[2]而不透明的结果就是权力的自由裁量空间放大，那么消费的不规范也就不可避免了。比如，这些年公车数量及运行成本的持续增长，公车私用现象也越发严重。

　　再次，相关的法律法规的缺位以及惩治力度的弱化也给政府部门公车使用的不规范性带来一定的影响。我们知道，权力本身具有一定的自我扩展性，如果没有外在的约束，权力的运作就会脱离正轨，呈现主观随意性。因此，要推行公车改革，必须制定相关的法律法规作为保障。没有硬性的规定和统一的标准，就会出现随意性大、分配不公、秩序混乱等问题，甚至会使某些公务人员中饱私囊，侵吞公有资产。虽然中央政府早在十几年前下发了相关的行政性文件，对公车使用作了一定的规定，但是总体上规定较为抽象，缺乏实用性和可操作性，无法起到应有的规范作用。另外，已有的规则和章程对非规范性的公车使用的惩罚力度较弱，在具体的处罚细节上没有严格的规定，再加上我国官场固有的人情网和关系网的存在，已有法规的约束力形同虚设。

　　最后，与公车消费的隐秘化相对的是，公众的知情权和参政权并没有得到应有的保障，再加上公车消费产生的腐败乱象，一定程度上降低了民众对政府的信任度和认同感，也即削弱了政府的合法性基础。从某种程度上讲，当前我国公车制度之所以会出现如此多的问题，关键在于政府权力的异化即权力的自由裁量空间较大以及权力的监督约束的乏力，具体来说就是政府的权力缺少公众的监督和制约。[3]若公众要参与并监督作为职务消费的公车消费需要有几个基本条件：一是参与权，即公众能够对公共预算具有相当的审议权和决定权；二是知情权，即公众能够充分了解公车的数量、配置和价格等相关信息；三是监督权，即确保公众能够有效监督公车运行状况及其人员的使用，对不符合规定的公车使用有权进行调查，甚至诉诸媒体。然而，现实是，公众对于公车的购买以及使用缺少基本的话语权（具体来说就是，作为人民利益代表的人大对政府部门预决算监督的缺位），对相关信息几乎完全不了解，何谈约束和监督作用，这就给政府部门的掌权者以最大程度的自由裁量权，难免会导致权力被滥用。

　　三、从构建善治型政府的角度探寻我国公车改革的路径选择

　　应该说，当前的公车制度之所以问题重重以及改革陷入困境，根本原因在于我国滞后的政治体制改革。因此，要规范公车的消费，加快公车改革的进程，必须从改革既有的政治体制入手。而善治作为政府未来实施公共管理的一种全新方法，是创建公共服务型政府的有效途径和手段，而服务型政府是我国公共行政今后发展的新方向，是行政改革的总目标。[4]因此，按照构建善治型政府的要求来推进公车制度的改革具有一定的可行性和深远的意义。

　　首先，善治型政府是透明、负责的政府。因此，要在实行信息全面公开的基础上拓展公民政治参与的渠道，加强社会的监督。一方面，政府的公务行为的服务对象是公众，其资金来源（主要以税收的形式）也是公众，因此作为纳税人，公众有权了解职务消费资金的使用和效益情况并对其进行监督。另一方面，在我国当前这种带有浓厚官本位色彩的政治体制下，公共资源的运行基本上是一种封闭化状态，缺乏公众的监督，权力的任意性、自由性较大。众所周知，制约和监督公共权力的最佳方式是尽最大可能将其置于公开透明状态。[5]因此必须把权力置于法律、制度、人民的监督之下，权力运行公开化、透明化，才能保证政府行政的尽职尽责、廉洁高效。因此，在推行政务公开的基础上，应完善相关的监督和制约机制，既要充分发挥人大和司法机关的监督作用，也要畅通并拓宽公众政治参与的渠道，强化社会监督，对各种公车腐败问题进行有效的预防和打击。

　　其次，善治型政府是低成本的政府。按照上文的分析，公车数量及运行成本之所以不断增加，我国财政预算管理方面的不足也是重要原因之一。所以必须改革公共财政制度，实现对公车财政预算管理的硬约束。我们知道，公车使用是一种公共职务性的消费，其经费主要来源于公共财政支出。在我国，公共财政制度多年来的顽疾——公共财政预算的软化，一直没有得到有效的解决。面对约束乏力的财政制度，许多财政供养单位也就肆无忌惮地超标准配置公车。因此，必须强化对公车财政预算的硬约束。一方面，必须使人大对包括公车配置在内的公共财政预算的审查和监督权法制化，另一方面，要让政府的相关支出接受公众和媒体的监督。

　　最后，善治型政府也是法治型政府。因此必须制定严格详尽的法律法规来规范公车的使用，对违反规定的行为要加大惩治力度，把公车改革放在反腐倡廉的大背景中，对公车消费中的公车私用等腐败行为实行“零容忍”。一方面，我国当前对于公车使用及配置等方面制定的法律法规还不够完善，约束力比较低。必须将这个问题尽快纳入立法机构的议事日程中，制定更为严格、更具操作性的规范公车的法律法规，对于违法行为要严厉处罚；另一方面，要在全社会营造对于公车使用中的腐败行为实行“零容忍”的大环境，对于暴露的问题，不管轻重，都要坚决查处，绝不姑息。只有这样，才能将腐败行为消灭在萌芽状态。[论文网]

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