浅谈政府对非政府组织行为的监管

　　摘要：改革开放以来，我国非政府组织的发展越来越迅速，并在社会生活中发挥着重要作用，但同时它也面临着一些问题，如：信用缺失、缺乏有效的评估体系、政社不分等，特别是对非政府组织的监管问题。政府如何有效地对非政府组织行为进行监管，已成一个亟待解决的问题。本文分析政府对非政府组织的监管原则，并在此基础上，从立法、行政、司法3个方面提出了对非政府组织的监管方法。

　　关键词：政府；非政府组织；监管制度。

　　由于世界各国文化和语言习惯不同，人们对非政府组织还没有确切的统一称谓。本文所指的非政府组织概念，采用最宽泛的定义，如亚洲看法银行定义，满足两个条件：（1）不是基于政府体系的；（2）不是以盈利为目的的。

　　监管机制又称公共责任保障机制，其核心是监督制约，内容包括外力对行为主体的监督制约和行为主体自觉的自我约束。公共责任关注的是谁对谁该负有哪些责任，监督机制的核心就是通过哪些途径和办法使得行为主体切实承担该承担的责任。

　　20世纪80年代以后，非政府组织在我国社会服务，尤其是在提供公共产品方面发挥的作用日益突出，非政府组织获得迅速发展，但发展还不成熟，存在一些问题：有些组织管理混乱，特别是财务管理不善；有些组织借非政府组织之名行营利之实，损害国家和公众的利益。因此，政府在扶持发展的同时，如何对其进行监管，成为一个重要课题。

　　对非政府组织的监管既包括自律监管，也包括社会公众、新闻媒体的监督，更离不开政府的监管。作为非政府组织的监督主体之一，政府的作用不可替代。政府是唯一具有法律权威对非政府组织进行监督管理的部门。政府的三大块———立法、行政、司法部门对非政府组织的行为有重要的影响，政府独有的强制力是有效监管非政府组织发展的基本保障。

　　一、对非政府组织行为的监管原则。

　　政府作为国家、社会经济各方面的调控者，对非政府组织行为的监管负有不可推卸的责任。要进行强有力的监管，必须遵循以下原则：

　　1.合法性。结社自由是宪法规定的基本权利，它排斥政府对组织的事先限制，但是并不排斥对那些违法和犯罪组织的查处，乃至否定其法律人格。相应的登记制度、认证制度、备案制度都不应作为组织合法性的前提。解散非政府组织，应当辅之相应的司法救济程序。

　　2.公共性。在日常事务方面，非政府组织具有完全的自主性，政府和其他社会团体不得干涉。但是非政府组织的自治不是绝对的，在现代社会国家权力和社会权力又是一个基本的分野。一旦非政府组织的事务超越了其自然范围，或者行为产生了重大后果，影响到了成员的权利或其他社会主体的权利，那么政府就可以采取监管和相应的审查措施。

　　具体如何监管，应当根据组织的公共性程度，组织占有社会资源的程度有所差别。对于那些有一定公共性的职业性组织，或者影响社会经济的行业协会，政府一定程度的监管是必要的，因为这些组织可能会滥用自己的优势地位，损害市场秩序或者社会公众利益。但是对于那些公共性程度较低、占有社会资源较少的组织，政府介入和干预一定要保持在一个合理的限度之内。

　　3.透明性。为了维护公共利益，保护公益资产，要对非政府组织的财务进行监管。其主要目的是防止诈骗、挪用资金等行为，保护相关者的利益，加强非政府组织的透明性。对财务监管的重要手段就是账目公开，账目公开的目的是便于公众和捐赠者对非政府组织的财务进行监督。

　　二、加强对非政府组织行为的监管方法。

　　1.立法限制。我国宪法并没有规定非政府组织在社会的地位和作用，缺少具体管理法规的基本法，而且现在实行的双重登记管理制度，很多组织因为找不到主管机关单位而沦为非法组织。虽然有不少的组织转成工商登记的合法组织，暂时有了生存之道，但随着法律的修改和立法的推进，是否促进了这些组织的生存之路，这很难说。刘培峰（2006）认为，非政府组织立法的过程，也是政府对非政府组织重新定位和审视的过程，立法的结果是，一些已存在的非政府组织可能因为缺乏合法性而失去存在的理由，但它们并不是对社会有危害性的。

　　2.行政监督。政府组织监管过程最突出的问题是公益资产的保护。由于业务主管机关还是登记管理机关，他们的管理职责中并没有维护公益资产的职责，非政府组织的资金来源具有多样性，有政府资助、会员会费、社会捐赠等，所以面临的问题就是谁是监管主体，也就是哪些部门承担监管职责。

　　建立公共评估组织。政府可以根据组织的规模和性质，规定某些组织进行年度审计，在组织换届的时候也进行审计，并采取信息发布的方式，将审计结果向社会公布。鼓励非政府组织进行评估，将评估结果和政府采购、社会服务领域的准入结合起来，引导非政府组织规范发展。

　　3.司法保护。司法权是整个国家与社会治理的重要环节。在一定意义上讲，司法保护是非政府组织的最后一道屏障。对非政府组织的登记是可以寻求司法保护的，但是成功的案例非常少。许多组织无法通过司法渠道维护自己的权利，这也是许多组织沦为非法组织的一个原因，因此在修订行政诉讼法时对这方面应当有所考虑。

　　参考文献：

　　[1]刘培峰。非政府组织监管制度研究[M].北京：清华大学出版社，2006.

　　[2]王名、刘培峰。民间组织通论[M].北京：时事出版社，2004.

　　[3]吴东民、董西名。非盈利组织管理[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

　　[4]李虹。论非营利组织与社会公信力建设[J].上海交通大学学报，2003，（01）。

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