从行政法治视角看我国行政管理体制改革的基本

　　我国多年的经济体制改革和对外开放取得举世公认的巨大成就之后，当下正在深化改革、扩大开放、加快社会主义现代化建设步伐。这一进程必须大力推进政治文明建设和政治体制改革，其中的一台重头戏就是要切实转变政府职能、深入推进行政改革，或称为行政管理体制改革。不久前，胡锦涛同志强调指出：我国行政管理体制改革尚不完全适应经济社会发展的新形势，要在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一的前提下，从现实国情、客观要求、人民利益出发，努力拓宽视野、转变观念、创新思路，加快转变政府职能，改进行政管理方式，加强行政法制建设;要通盘规划、突出重点、精心部署，坚定不移和积极稳妥地继续推进行政管理体制改革，由此推动经济社会发展转入以人为本、协调持续发展的轨道;行政管理体制改革要有利于建立完善的社会主义市场经济体制，有利于抓好执政兴国的第一要务——发展，有利于充分调动广大民众的积极性、主动性、创造性，有利于增强全社会的创造活力，有利于巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。1那么，这样一项政治性、政策性和社会性极强的宏大改革工程，其基本目标是什么?这无疑是需要认真思考讨论的问题。

 

　　一、行政管理体制改革的民主化、科学化、亲民化、法治化的趋势

 

　　1.传统行政管理体制的突出弊端

 

　　作为上层建筑的行政管理体制，是政治体制的重要组成部分，其与经济基础紧密联系。在传统计划经济时代，我国实行高度集权的行政管理体制，那时的市场是不按市场规律运行的不自由的市场，企业是不具有独立的市场主体生命和经营自主权的政府机关附属物，一切听命于全能的政府机关发号施令。故被形容为‘只有工厂没有企业”的官本位时代，属于指令、秩序型的行政管理体制。

 

　　一般而言，与注重效率、成本、创新的私人行政相比，公共行政往往表现出低效、粗放、保守、自我扩张、不重成本、忽视科学的品格，这样的行政管理易于异化为压迫社会成员、扼杀创新活力的保守专制工具。因此，为增强行政管理工作的科学性，需要学习私人行政特别是企业管理的经验。

 

　　在我国，从根本上说，政府产生于民众，一切工作的宗旨都应当是为人民服务。但在传统行政管理体制下，行政主体垄断单一，权力与责任脱节，政府机关实际上具有独特的地位和运行机制甚至某些特殊利益，往往以维护行政管理秩序为由，高高在上地运用高权对行政相对人进行强制性管理，与行政相对人之间极不平等，行政服务未能成为政府机关的基本品格和职能。

 

　　在传统行政管理体制下和转型过程中，行政过程不够透明，暗箱操作大量存在，必然产生许多腐败，以至于滥用权力和权钱交易现象比较普遍、难以克服，这也是一个突出的弊端。

 

　　嗜好集权、忽视科学、秩序为本、缺乏透明等特性，成为传统行政管理体制为人诟病的一些突出弊端。这与发展现代市场经济和民主政治的背景条件下人们对于行政管理体制的要求相去甚远，必须予以改革。

 

　　2.行政管理体制改革的基本趋势和基本精神

 

　　现代行政管理体制改革的基本趋势是民主化、科学化、亲民化、法治化。由此形成的现代行政管理体制，比较符合现代市场经济和民主政治包括现代政府制度的本质要求，而且体现出如下基本精神：

 

　　其一，体现民主精神。自由和平等是民主的两大内蕴。之所以说现代市场经济也是民主经济，就在于它以现代自由企业制度和平等的市场机制为基本属性。与现代市场经济相适应的行政管理体制也必然要求民主化:政府行使有限的权力、做份内的事情、扮演指导者和服务员的角色，履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等基本职能;行政相对人的主体地位和财产权利、人身权利、参与权利受到充分尊重和保障，各项行政民主制度逐步扩大并有效实施。

 

　　其二，体现科学精神。科学合理地配置和调整政府职能，注重运用现代科学方法技术，推动行政管理理念与方法创新，打造方法好、效能高、规模适中的政府机关,这是现代行政管理体制的基本品格。例如，在行政管理和法制实践中，行政指导、行政契约、行政奖励等非强制性行政方式的积极采用，电子政务的全面推行和电子政府的稳步建立，更加注重权利与义务、权力与责任、规范与效果、成本与效益的协调和平衡，就是科学精神在行政领域的表现。

 

　　其三，体现服务精神。由单一的秩序目标、管理职能，发展到助成目标、服务职能，这是现代政府不断扩展社会属性方面职能的具体表现，也是公共管理运动的世界发展潮流的重要内容，有助于形成以人为本的良好政民关系。就我国各级人民政府和行政机关的本质来说，也符合其根本宗旨——‘全心全意为人民服务”的基本要求。实际上，它是亲民化政策取向的必然要求和价值体现。

 

　　其四，体现法治精神。现代法治社会要求对行政权力进行有效监督。监督对象和监督主体都应具有广泛性：各级政府和行政机关及其行政公务人员都应纳入监督视野，接受全方位的监督;不仅是拥有国家权力的国家机关，而且政党组织、社会团体、企事业单位、大众传媒和公民个人都有权依法监督政府，形成完整的监督网络体系;最基本、最简明、最有效的监督方式，是行政的公开、透明和法治化。这是现代宪政和行政法治的基本要求，能够保证行政权力它是最主要的公权力)行使过程受到有效控制，人们将其比喻为‘阳光之下少霉菌”。

 

　　概言之，走向民主化、科学化、亲民化、法治化的我国行政管理体制改革，其基本目标可以概括为：按现代市场经济和民主政治的要求重新定位政府角色而形成有限政府;着力打造方法好、效率高、柔性管理的行政机制而形成有效政府;通过强化公共服务职能、转向服务行政模式来改善政民关系而形成亲民政府;将行政权力掌控者和权力行使过程全部纳入公共监督视野而形成透明政府。这一比较具体的认知，也可换成一种比较抽象的表述，即：我国行政管理体制改革的基本路向和最终目标，就是形成以人为本的政民关系，建成体现上述基本精神的现代法治政府。

 

　　二、有限政府一按现代市场经济和民主政治的要求定位政府角色

 

　　1.扭曲的政企关系及其他关系

 

　　行政权力是一柄双刃剑。从消极的角度来说，它是一种支配着最大量的社会资源的公权力，具有易于滥用、追求扩张、破坏市场机制、伤害公民权利的特性，故过去曾将行使行政权力的政府比喻为必要的罪恶”。在我国，传统行政管理体制下的政府机关，手伸得很长很长，职能和权力几无边界，管了许多不该管也管不好的事情当然也常常‘荒了自己的地”)，成为了包打天下的英雄”。

 

　　就政企关系而言，在传统计划经济体制下的政企关系是扭曲的，政府机关俨然是企业的家长，随意发号施令，权力扩张严重，企业只能听命于政府，不能成为真正的市场主体，因而缺乏生命活力;反过来，真正应由政府管理的公共事务，却又疏于管理、无人管理。于是造成市长抓生产经营、厂长管社会治理”这样一种政府与企业严重错位的不正常现象。

 

　　我国正在发展现代市场经济。现代市场经济是高效经济，具有合理配置资源、刺激微观活力的强大功能，可以带来迅速增大社会财富总量、充分满足人们物质需求的效果，堪称是人类历史上迄今为止已被实践证明了的最有活力和效率的经济运行机制;同时，现代市场经济还是一种民主经济，因为它具备民主的两大基本内蕴——自由和平等，而民主是保证现代市场经济持久活力和效率的关键因素。%因此，市场经济条件下的行政管理体制，也应具备高效和民主的基本品格，才能与之协调互动，推动经济发展和社会进步。具体到行政领域，就是要形成民主型的经济行政关系，政府与企业处于平等互动关系，政府在市场、企业面前，手不能伸得太长，让市场机制充分发挥作用，作为市场主体的企业有充分的生产经营权利和自己的利益追求。

 

　　不仅如此，在传统行政管理体制下，由于行政权力一枝独大的政治文化传统，政府机关与其他国家机关之间的关系也不正常。例如，个别地方政府超越职权出台或转发)包含‘赦免民营企业家原罪”内容的红头文件，一些地方政府首长责令当地人民法院采取不予立案、强迫原告撤诉等措施来配合政府搞土地开发、强制拆迁，不少地方出现政府机关假借公共利益之名压价征用、变相剥夺农民土地以及由行政首长直接批出土地的现象。这些做法就摆错了行政机关与立法机关、司法机关之间的关系，摆错了行政首长与行政机关之间的关系，严重侵害了公民权益，跨越了权力边界，大大损害了政府形象和权威，而这主要就是缺乏法治主义观念特别是权力界限意识所致。在强调依法行政的背景下，必须廓清政府机关的权力边界，要求政府机关进行自我约束，依照法定的权限和程序行使行政职权，确保上下左右不越界。

 

　　2.对政府职能的反思和调整

 

　　从政府制度史来考察，政府职能经历了由很少到很多再到较多职能范围比较适度)的变化过程。众所周知，自上个世纪中叶，许多西方国家为了解决市场失效的问题，由政府伸出‘着得见的手”对市场、企业进行干预，并由凯恩斯主义作为理论支撑逐步强化形成了政府干预传统。但是，由于许多行为的后果是极为复杂和难以预测的，知识和能力并非无限的政府只能在一定范围内控制这些后果且不稳定;加之作为现代政治选择物的政府往往有为特殊利益集团谋利的动力和压力，所以政府在弥补市场失效方面并非万能。

 

　　因此，在现代市场经济条件下，需要进一步明确市场与政府各自的功能，更科学地界定市场与政府的作用领域，使政府在新的社会条件下扮演好自己的角色，把市场失效和政府失效都降到最低限度。而这正是近几十年来经济行政民主化、柔性化潮流的一个重要背景和动因。这一时期，许多国家都在重新检讨对市场作用和政府作用的认识和政策，程度不同地进行着调整和改革例如日、美等国的行政改革和放松规制等举措)，对政府职能和角色更趋向于采取一种较为现实合理的态度。

 

　　经济行政管理的上述调整和改革措施在实践中收到了相当的成效。从当今主要发达市场经济国家的情况看，其市场体系和功能日趋完善，起着基础性调节作用，政府在经济与社会管理中积极履行服务职能、职责，并注重干预和引导的平等性、柔软性、科学性和有效性，扮演领队和顾问的角色，实行一种积极而民主的服务行政模式也称为给付行政模式)。

 

　　因此，在我国发展市场经济、推动民主政治、促进社会转型、新的行政管理体制形成的过程中，还必须适应经济体制和行政模式转换的世界潮流，对政府职能作进一步反思和调整。

 

　　3.行政民主化潮流的积极影响

 

　　政府角色问题还可从行政民主化的世界潮流这一视角来观察分析。随着一波又一波的民主化浪潮，西方民主在20世纪下半叶演进到一个新阶段——当代民主阶段。进入这一阶段的西方民主，在形式上主要表现为直接民主因素大大增长和扩展，具体表现为由普选制、利益集团和新闻舆论三位一体、有机配合地形成当代西方直接民主、半直接民主的机制，其与原有的间接民主相结合而形成民主的当代形态;在内容上则主要表现为民主的因素增多、范围扩大、程度加深和步子加快，即由单纯的政治民主扩展到社会民主、经济民主和管理民主，由单纯的宏观民主扩展到微观民主，由单纯的横向民主扩展到纵向民主，出现了更多内容和更广领域的民主生活，开始形成比较健全的参与、竞争、制衡、法治等四大民主机制，取得了前所未有的民主发展成就。5这一民主化潮流影响到经济与社会发展的各个方面，在此背景下也就出现了行政民主化的主客观要求。

 

　　在社会主义市场经济条件下，按照经济、政治、社会关系民主化的要求，政府的主要职能应当是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。为此，我们必须摒弃全能政府的角色，以转变政府职能为重点，继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，加强和完善宏观调控，减少和规范行政审批，把政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。这些要求和工作目标，可以概括为按现代市场经济和民主政治的要求重新定位政府角色，打造有限政府。

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