我国政府环境信息公开问题饼究

   论文关键词：环境信息  环境信息公开  公民环境权利

   论文摘要：目前我国政府环境信息公开程度较低，偏重于保密；为公众提供环境信息的方式和渠道过少；程序方面缺乏保障和救济。针对这种现状，我国在政府环境信息公开方面应当转变观念，从修改和整合现行关于环境信息公开的法律规定入手，建构系统的政府环境信息公开制度体系。

    环境信息公开问题被正式提出来，是西方国家环境运动发展的结果。20世纪40年代以后，欧美环境问题日益突出，群众环境保护运动日益高涨，并且提出保障公众环境知情权的主张。1992年在巴西通过的《里约宣言》认为:环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与，应让人人都能有效使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。该原则的确立是环境信息公开问题得到国际社会普遍认同的标志。

    近年来，随着我国环境事业的发展，在环境管理中正在适应市场经济发展的要求，建立政府主导(指令性控制手段)、市场推进(市场经济手段)和公众参与(公众舆论监督)的三方相互制衡的环境管理新模式，而市场手段和公众参与起作用的前提则是公众或社会享有充分的环境信息。因此，环境信息公开问题逐渐引起了社会各方面的重视。

    一、政府的环墉信息优势及环墉信息公开的必要性

   1.政府的环境信息优势

    作为社会公益的主要维护者，政府掌握着众多公共资源和公共组织系统，在获取环境信息方面拥有众多优势，主要体现在:(1)政府拥有较为完善的环境信息收集手段，其环境信息收集可以通过环境监测、环境影响评价、排污许可证制度及各种具体环境领域所规定的报告制度等措施，这些措施为政府获得环境信息提供了较为充分的手段。(2)政府拥有遍及全国和环境各领域的行政机构。这些机构的一项重要职能便是对环境信息的收集和处理，广泛的信息来源保证了信息收集的准确性和完备性，从而使政府所掌握的环境信息较其他来源的环境信息更具权威。(3)政府作为公共权力的拥有者，在大量的信息收集中处于主导地位，而各项法律制度的保障则使政府在信息收集中更容易获得较深层次的信息，有利于政府与环境相关各种决策的进行。

    2.政府环境信息公开的必要性

    政府因其自身所拥有的优势资源及强势地位，使其在获取环境信息方面处于自然的优势地位，这便导致政府与公众在环境信息占有上的不平衡状态。如果政府对其掌握的信息采取垄断和封闭的态度，公众则会在信息的获取上处于被动的局面，从而阻却了公众参与环境事务的积极性和广泛性。同时，公众信息获取的不充分使公众无法做出正确的判断，无法实现与政府的有效沟通与合作，最终将导致公众参与的机能失效。政府信息的封闭与垄断使公众失去了获取环境信息的正常渠道，使政府与公众两者之间产生严重的信息不对称，进而导致公众参与过程中两者公平机会状态的减损。基于政府对其掌握信息的垄断，政府行为也极易处于不公开的状态，进而因缺乏公众的认知和监督而出现异化。信息的相互公开，尤其是政府信息的公开，才能形成双方的互相信任，保障最基本的机会均等。

    从宪政角度讲，政府的权力来源于公众，政府运用这些权力获取的环境信息是一种公共财产，公众享有平等获取的权利。政府基于公众的授权而开展的各项环境保护活动，公众也应有相应的知情权。因此，政府信息公开是“人民主权”原则在国家行政领域的具体体现，它对于节省人们收集信息的成本，促进经济发展，监督政府行为，确保行政的公正和民主，特别是防止政府腐败将起到积极作用。

    中国业己加入世界贸易组织，贯穿于《世界贸易组织协定》法律文件中的一个重要原则就是“政府透明度”规则，即政府信息公开原则。这一原则包括与贸易有关的环境方面的法律制度以及相关政府信息的公开。政府应该按照WTO的规则和要求，及时地向公众开放政府信息，使信息在更大的范围内发挥作用，更好地为我国经济和社会发展服务。

    二、我国政府环境信息公开的现状

    1.基本分析

    在我国，尤其是近几年政府已敢于对某些严重的或敏感的环境问题予以披露，如日益严重的沙尘暴问题就在媒体上得到了公开讨论。目前我国政府环境信息公开主要表现在:(1)公共性信息的公开。如环境质量公报、重点流域重点断面水质质量周报、城市空气质量周报、日报、预报等;(2)重大污染事故紧急通报;(3)中央和地方各级环保部门实行的政府上网工程及政务公开。其中包括从1998年开始实施的环境监理政务公开(包括公开办事机构和人员身份、公开工作制度和工作程序、公开排污收费标准、公开行政处罚情况和公开举报电话和投诉部门五个方面)和排污收费政务公开试点工作。

    这些实践无疑使政府主动公开的信息的数量比过去有所增多，推动了政府运作的透明度。但是，就总体而言，我国政府环境信息公开还只是处于起步阶段。

    2.我国政府环境信息公开存在的问题

    (1)政府环境信息偏重保密，公开程度低。在美国等拥有相对健全环境信息公开制度的国家，公开是一般原则，不公开才是例外，除法定的涉及国家安全、商业秘密等少数环境信息外，绝大部分环境信息都是公开的。在我国政府掌握的绝大部分环境信息处于相对的封闭或闲置状态，许多涉及公众利益的规范性文件只被政府部门作为执法的内部规定，而不向公众公开。由于我国对保密文件以外的政府环境信息是否公开一直没有一个科学的认识和统一的规定，造成一些非保密文件难以通过正规渠道及时向公众开放。

      (2)政府为社会提供环境信息的方式和渠道少，公众对高质量环境信息的需求得不到有效满足，最主要的问题是公众自由获取环境信息的经常性机制尚未建立。在国外，政府环境信息公开的方式主要有两类:依法主动公开，即行政机关依法对各种规范性文件，按照法定程序公开;依申请公开，即公众对与自己利益相关的政府环境信息可以向有关机构申请公开和使用。目前我国政府环境信息公开的方式较为单一，只有政府主动通过公报、新闻媒体、发布会等方式的信息公开，还没有建立和实行依公民申请而公开环境信息的机制。公民和社会组织向环保行政机关申请提供信息一般很难得到满足，这导致公众对高质量的环境信息的需求得不到有效满足。

      (3)公众获取环境信息的程序方面缺乏保障和救济。国外关于政府(环境)信息公开的程序性规定较为严密，主要有公民申请公开的程序、行政会议公开的程序，同时明确规定公众在其获取公共(环境)信息的权利受到侵犯时可以通过行政和司法的途径来获得救济。在我国，即便是在有关政府信息公开零散规定的法律中也鲜有信息公开的程序性规定，同时在公民无法正常获取(环境)信息时也没有任何救济手段和途径，程序上的保障极其匾乏。

    (4)当前推行的环境政务公开存在明显不足。环境政务公开的推行使环保行政部门的工作作风有了很大改观，为公众提供的环境信息在量上比过去有所增多，但效果却不尽如人意。很多地方的环境政务公开虽然声势很大，却缺少环境信息公开的基本内涵，公开的内容全部由环保行政部门自行决定，公众没有选择权，真正想了解的一些与自己利益相关的环境信息仍是困难重重。于是，环境政务公开一方面给公众带来的实惠和方便与公众的期望值有较大差距，另一方面也使公众很难真正参与到环境管理和环境监督中去，公众自然对其反应冷淡。政府上网工程为环境信息快速传播提供了先进手段，也为加速政府环境信息公开提供了硬件条件。但目前己暴露出一些问题，如有的政府环保网站角色错位，承担了专业门户网站的功能;有些政府网站则在重复媒体的新闻报道;从中央到地方的环保政府网站几乎都不同程度地存在着信息陈旧的问题;个别环保政府网站除了主页_上的网址和几个栏目名称外，几乎看不到任何实际内容，成为“空头网站”，其开设目的并非是为公众提供更多的环境信息服务，而仅仅是满足于网上亮相的“形象工程”。

    从总体上看，当前的环境政务公开对环保行政机关几乎没有任何强制约束力，无论从政府角度，还是从公众角度看，环境政务公开往往成为政府对公众的“施舍或恩赐”，政府垄断环境信息的观念仍然没有根本的改变。因此，环境政务公开尚未使我国政府环境信息公开发生质的改变。

    三、促进政府环境信息公开的对策与建议

    1.政府环境信息公开观念的转变与定位

    (1)政府环境信息的所有权应归属于全体公民。政府在行使环保行政管理权的整个过程中产生和收集的环境信息以及收集处理环境信息的权力，从根本_L讲，都是以纳税人的支持为成本的，因此这种环境信息理应为全体公民所知晓。从环境管理民主的角度看，公众与民选的环境行政管理机关之间存在着一种“委托一代理”的关系。因为环境资源是一种“公共财产”，任何人不能对其进行占有、支配和损害f}l(}m)，必须由代表全体公民意志的机构来管理，这样才能有利于环境公共财产的品质得以维护和提高，公众则可以通过司法或行政等程序对对其进行监督}z7(r}oa)，从而在公众与环保行政管理机关之间就形成了一种“委托一代理”的关系，代理人(环保行政管理机关)的行为理应为委托人(公众)所知晓。

    因此，政府环境信息从根本上具有为全体公民所有的公共属性，公民也因此应当享有对政府环境信息的知情权，政府对环境信息的垄断不具有合法性。

      (2)环境信息公开是一般，保密才是例外。一与前述“委托一代理”关系相适应，公民与政府环保行政管理机关在任何时候都存在一种相对应的“权力一责任”关系，而在这种关系背后起作用的则是公民的利益需求。公民委托政府行使环境管理的权力以满足自身的利益需求，公民对影响其切身利益的决策和管理活动应当知晓自然是题中之意，与政府相关职责相对应的就是公民的环境知情权，因而环境信息公开是政府环保行政管理机关应承担的法定责任与义务。而政府信息的保密应该遵循的宗旨是有利于公共利益，主要是针对可能损害社会成员利益的各种行为，这种职责是与公民得到保护的权利相对应的。但是，由于受既有历史和传统理念的影响，保密一直在我国政府(环境)信息处理中占据首要地位，成为政府(环境)信息处理的一般原则，公开反而成了特殊原则，造成了政府职责的错位。

      (3)公民对政府环保行政部门监督的基础是全面的环境信息公开。公众依法参与环境管理以及监督环保行政部门的行为的权利必须是在充分了解政府环境信息的基础上才能实现。没有它，公众对环境管理的参与将只能处于“自为性的参与”层次[f31，没有它公众对环境管理机关的监督将寸步难行。因此，公众对环境管理的参与和监督及其有效性依赖于政府环境信息公开的程度，而政府环境信息公开的程度同时也反映政府接受公众参与环境管理和环境监督的主动性，进而反映着社会的民主程度。

    2.构建系统的政府环境信息公开体系

    观念的转变与定位最终要落实到相应的制度体系。我国已有一些关于政府(环境)信息公开的规定，散见于少数法律、法规、规章和政策条文中，但尚未形成一个系统的制度体系。从这个意义上说，我国的政府(环境)信息公开制度首先是一个构建的问题。在构建的过程中，将不可避免地出现各方利益的艰难博弈和平衡，并最终形成反映利益平衡的政府环境信息公开制度体系，我国政府环境信息公开制度的建构将是一个渐进的过程。

    从一些发达国家环境信息公开的演进历史过程及趋势看，政府环境信息公开制度构建的标志最终都表现为专门的环境信息公开法律，如美国的《阳光下的政府法》和《信息自由法》、英国的《环境信息法规》、德国的《环境信息法》、加拿大的《信息公开法》和《环境影响评价法》等[[4]。而我国只在《环境保护法》、《清洁生产促进法》等少数法律中涉及了环境信息公开的内容，这些还远不能适应环境管理民主化，环境信息公开化的要求。因此，如何有机地整合现有的关于环境信息公开的零散法律规定，同时借鉴西方一些先进国家在此方面的理念、原则、技术及其他经验，制定一部适合我国国情的政府环境信息公开专门法律，将使政府环境信息公开不仅作为一种制度，更作为一种理念，渗透到政府运作中，为政府的透明化和公民环境权利的落实打下基础。

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