论行政优益权

　摘 要：通过对行政优益权的内涵的剖析，界定了行政优益权的范围和保障措施。进而阐述如何赋予行政权以优益权，才能更好地服务于公共利益，切实保证国家、人民的根本利益；合理配置行政优益权，合理赋予合乎人民利益的行政行为以优益权保障。
　　关键词：行政优益权；保障；正当性

　　公共管理是以行政权力为后盾的，为保证执法者有效实施行政执法行为，在职务上和物质上给予执法主体以优益权，是国际社会的通行做法。但是，优益权的滥用又是全社会持续关注的社会问题，在我国这方面的问题尤为严重，例如遍布全国的公车私用、公款旅游等。本文通过对行政优益权的剖析，呼唤人们对其给予关注，共同思考如何公正、合理地分配、行使优益权。
　　一、行政优益权及其存在的正当性
　　行政优益权是指国家为保障行政主体有效地行使职权、履行职责,赋予行政主体职务上或物质上的许多优先和受益条件,行政主体享受这些优益条件的资格和可选择性。简言之,行政优益权就是国家为行政主体行使职权提供的行为优先条件和物质保障条件。前者称为行政优先权,它体现行政主体与行政相对方的关系；后者称为行政受益权,它体现行政主体与国家的关系。
　　行政优先权是行政主体在行使行政权时依法享有的职务上的各种优惠条件,被视为行政主体行使行政权所具有的一种“特权”,它更多地体现行政主体与行政相对方的关系。这种优先权由特定主体在具有法律根据且在法定情形发生时享用,行政公务人员在私人事务中并不享有、也不得冒用行政优先权。行政优先权包括公务行为推定有效、获得社会协助、先行处置、公务行为受特别保护等权利。例如《中华人民共和国人民警察法》第13条规定，公安机关的人民警察因履行职务的紧急需要,经出示相应证件,可以优先乘坐公共交通工具,遇交通阻碍时,优先通行。《中华人民共和国治安管理处罚法》第34条的规定，公安机关对违法相对人进行治安行政处罚，必须依法遵循以下四个步骤：传唤，讯问，取证，裁决。但是，在紧急情况下，公安机关可以不受程序的制约，现行处置，如先行扣留等。由此可见，行政优先权是行政管理中贯彻公务优先原则的具体体现。
　　行政受益权是指行政主体为行使行政职权而享有的由国家提供物质保障的优惠条件。通常，各类行政主体都由国家提供行政经费，并通过拨款方式配备办公住房、设备和工具。行政受益权是行政主体进行职权行为时必要的物质保障。在行政权法定的情况下,国家应当向行政主体提供必要的物质保障条件,以保证行政主体有效行使行政权,履行行政职责,提供行政服务,提高行政效率。如《消防法》第35条规定，消防车、消防艇前往执行火灾扑救任务或者执行其他灾害、事故的抢险救援任务时，不受行驶速度、行驶路线、行驶方向和指挥信号的限制，其他车辆、船舶以及行人必须让行，不得穿插、超越。交通管理指挥人员应当保证消防车、消防艇迅速通行。应当明确,行政受益权并不是行政收益权,并不是行政主体从行政相对方获得物质回报,而是指行政主体从国家获得的物质保障条件，以便更有效地实施行政管理。
　　根据行政法一般原理，行政优益权的成立必须符合下列条件。首先，主体必须是行政主体，即享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。具体包括国家行政机关和接受法律、法规授权的组织。其次，行政主体必须在行使职权、从事公务时才依法拥有优益权。行政主体及其工作人员从事其他活动（如民事活动）时，不得滥用行政优益权。再次，必须是为实现行政管理目的所必须。不是所有的公务活动都可以行使优益权。行政主体及其工作人员在履行行政职责、行使行政权时，尤其是在执行紧急公务的情况下,或在紧急条件下，为更有效地维护公共利益和社会秩序、相对人自身或他人的合法权益时才可以保有行政优益权。最后，行政优益权的取得必须有法律根据,没有法律依据的优益权就是越权，应当受到约束和追究。

　　行政优益权的正当性是指行政优益权存在的合理性、有效性、经济性等属性的总和。行政优益权的正当性根源于行政权的正当性。行政权作为国家权力的重要组成部分,它来源于人的自然权利,它存在的根据和目的在于保障以人的自然权利为核心的人权体系，即人在物质生活和精神生活方面需要的全面满足。在行政权正当性来源中，公益性最为突显。行政权的公益性是指在目的上行政行为是为了实现国家和社会公共利益。公共利益具有价值上的终极性和优先性。行政行为以实现国家和社会公共利益为根本目标，要对国家、集体、个人利益统筹兼顾、合理安排，必须保证行政主体代表的社会公共利益。正因为行政行为的公益性才赋予行政主体以行政优益权，即它可以按自己单方面的意思表示就能构成行政法律关系，在行政行为被依法撤销前可以推定其有效，并可先行执行；行政主体及公务人员在执行公务时，享有职务上的便利，并且要求行政相对人有协助的义务。公益性是行政主体行使优益权的惟一目的，行政优益权也只能用于公益目的，而不得以此作为个人权威和影响力加以滥用，更不能为自己谋取私利。
　　二、行政优益权的合理设定
　　行政优益权的设定合理与否直接影响到政府在公众心目中的形象，影响到公民的自由和权利,也直接影响到行政权行使的正当性。在行政优益权的设定上，应当着重从设定主体、设定标准、设定方式和设定程序等方面。
　　从行政优益权的设定主体角度来看，出于谨慎和权威性考虑，行政优益权应以法律的形式由国家权力机关设定。这是由权力来源于人民这一基本政治原理所决定的。国家的权力来自于人民的让与,而人民行使权力的机关是国家权力机关。也就是说，行政机关不能为自己设定行政优益权。但由于行政优益权在内容和形式上有多种,而且不同种类的行政优益权性质不同,因而在国家权力机关之外,也不排除地方国家权力机关依据本地方的实际情况设定一定范围的行政优益权。但是，我国目前行政优益权的设定机关比较混乱，既有国家权力机关、地方国家权力机关,也有国家行政机关自己。这就导致行政优益权的设定混乱，尤其是受到利益的驱使，行政机关为自身设定的优益权的合理性常常遭遇到社会的质疑。所以，急需通过立法来解决行政优益权的设定主体问题。
　　从行政优益权的设定标准来看，要考虑公民的自由、市场调节的必要性和可行性、管理的需要以及行政优益权与立法权、司法权的关系等。设定行政优益权要正确处理好与保障公民的自由之间的关系，不得损害公民的人身权利和民主权利。要处理好与市场调节的关系，避免设定阻碍经济发展和价值规律发挥作用的行政优益权。行政优益权的设定应当符合公共利益标准，应当服从于公共利益。行政优益权的设定范围应当符合、维护行政效率，超出行政效率的合理限度的优益权极易演变为特权。此外，随着社会的发展,行政权膨胀已是全球普遍的现象。为满足效率的需要,行政权膨胀有其合理性。但是，行政优益权不能任意蚕食立法权和司法权，应当保证立法权、司法权对行政权的有效制约和监督。
　　从行政优益权的设定程序来看，行政优益权的创设要遵守立法程序。从一般法理上看，行政优益权的创设程序大概应包含以下四个环节。一是行政优益权创设方案的拟定。方案拟定一般可以由行政主体提出，也可以有立法机关自己创制。方案内容主要阐述优益权的设定宗旨、范围、标准、效力等等。二是征求各方意见。行政优益权设定涉及各方利益，应当通过如听证等多种形式，广泛吸纳各方参与，以保证行政优益权设定的合理。三是依立法程序表决。行政优益权设定法案必须经过严格的表决，只有获得通过才具有法定效力。四是行政优益权设定法案的施行。表决通过的法案，仍然要经过颁行、普及，让执法者、广大的行政相对人熟悉法律规定，以保障行政优益权在社会中得到遵守和维护

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