探析建设服务型政府背景下的行政法改革

摘要温家宝总理最早于2004年提出了建设“服务型政府”的目标，然后从中央到地方的各级政府，采取了一系列建设“服务型政府”的改革浪潮。行政法作为规范政府行政行为的法律规范，应顺应改革浪潮，逐步建立起更加完善的法律体系，使政府能够更好的发挥其职能。
　　关键词服务型政府 行政法 公共服务

　　一、“服务型政府”的概念和特征
　　（一）服务型政府概念的提出
　　“公共服务”的概念是由20世纪初期的法国学者莱昂·狄冀在其“社会连带主义法学”的理论框架下提出的，“公共服务”是现代公法的基本概念，也是现代国家的基础。莱昂·狄冀提出的“公共服务”理论在世界范围内得到普遍的推广和讨论，从而建立并形成了关于公共服务的一整套理论体系。
　　在中国，“服务行政”概念的提出阶段大致是1995到1997年间。2004年3月国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》提出：经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。温家宝总理最早于2004年提出了建设“服务型政府”的目标，接着，从中央到地方的各级政府，开启了一系列建立“服务型政府”的政府改革热潮。在此过程中，各级政府和行政机构以“为人民服务”的思想为指导，改变政府职能、强化服务意识，不断提高工作效率，为民众提供更好更优质的服务，逐步建立了一套公平、公正、公开的服务体制。
　　（二）服务型政府的内涵
　　相对于传统意义上的管控性政府而言，服务型政府是一种新的政府理论概念。服务型政府的根本任务是提供公共物品和更好的做好公共服务，各级政府一切活动的根本出发点和落脚点均为为公共利益服务，并且应该不断地创新政府服务和管理的方式，以提高其公共服务的水平和能力。从行政学和政治学相结合的角度来看，具有中国特色的服务型政府就要坚持以人为本，以人民的利益为根本出发点，以社会和大众的需求为指导，把管理公共事务和为民服务作为其根本职能，以实现经济和社会的全面可持续发展作为其根本任务。
　　（三）服务型政府的基本特征
　　1．坚持以人为本
　　坚持以人为本是建设服务型政府的核心指导理念。我国宪法对我国政府的服务模式的基本理念和价值诉求给予了明确的规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”坚持以人为本，就是坚持以人民的根本利益为本，时时刻刻都把人民的根本利益放在最重要的位置上。政府不论做什么都要坚持以人民的利益为根本，处处为人民着想，尊重人民的意愿，满足人民的需求，全心全意为人民服务。
　　2．坚持合理分权
　　分权思想最先是由西方国家提出的，随着全世界新行政管理模式的推广，该思想也对我国政府的服务模式产生了一定的影响。随着经济和科学技术的发展，政府在治理社会的过程中已经不能充当全能政府的角色，这主要是因为政府的能力是有限的。服务型政府的根本职能是社会管理和服务，其主要工作是进行管理和监督，确保人民的利益得到很好的维护，因此一些细节的服务工作可以通过制定和实施相关政策分包给外部机构，降低政府的治理成本。通过适当的分权，可以更好的履行政府为民服务的职责，实现社会资源的有效配置，减轻政府的压力。分权还要对各级政府的主要内容进行良好的划分，避免权力的过分集中，使各级政府在各自的权限范围内能够更好的开展自己的工作，如：中央与地方政府之间、上下级政府之间以及政府部门内部之间的权力分配等等。
　　3．坚持依法行政
　　依法行政一直以来都是政府行政法的基本原则，在经济社会高速发展的背景下，建立服务型政府更要坚守依法行政的原则，法治是服务型政府建设的基础和保障。服务型政府要在法律规定的权限范围内依据法律规定行使其职权，管理社会的公共事务，国家各级行政工作人员的各种行为都要严格按照法律的规定，在法律规定的范围内履行其职责，任何人违反了法律规定，都要按照相应的惩罚条例对其违法行为负责。依法行政可以有效实现服务型政府廉洁高效，促进政府职能转变。依法行政可以有力保障服务型政府行政公开，实现社会公平公正。依法行政可以积极帮助服务型政府整合资源、为公众提供优质服务。只有依法行政，才能规范政府提供各种服务中的各种行为，避免随意主观性，不断提高行政服务的质量和水平。
　　二、服务型政府模式下行政法的改革与变更
　　服务行政在服务型政府模式下已经成为公共行政的重要内容，这也使得行政法内容也要按照政府行政模式进行相应的调整。
　　（一）根据服务型政府的职能变更调整行政法理念
　　我国目前的行政法是从上世纪八十年代发展起来的，是一种具有秩序行政特征的行政法。服务型政府的基本职能已经不仅仅局限于保障和维护市场竞争的效率与安全，更要担当起保障人民的基本生存条件、提供各种公共服务以及社会发展所必需的基础设施等多种职责。行政法的基本价值取向和理念也要随着服务型政府的行政理念的转变而做出相应调整。首先，服务型政府模式下的行政法价值取向要兼顾行政权力的管控和公共服务双重职能，行政管理的方式和方法要有所创新。然后，行政法基本理念应由原先的权力本位理念转变为权力与权利平衡基础上的权利本位理念，更加倾向于保护公民的基本权利，加强对政府行政权力的监督和控制。坚持以人为本，以人民的根本利益为出发点和落脚点，坚持执政为民、全心全意为人民服务，合理利用人民赋予的权力来更好的为人民提供各种服务。行政法律制度一方面要通过各种形式和程序保障服务型政府的合法性，另外还应设置一定的规范制度来保障其能够更好的实现理性发展。
　　（二）逐步健全行政法内容，完善行政法运行机制
　　服务型政府要坚持依法行政，其依法行政的前提就是要确保有法可依，完善的行政立法机制和程序是确保服务型政府有法可依、依法行政的必要条件，是司法机关对服务型政府进行行政监督的必要工具。因此，不断完善行政法的立法机制和程序，不断提高行政立法质量，不断健全行政法制的具体内容是建设服务型政府的重要保障。改革目前行政法的运行机制有大量的工作要做，例如立法的体制和程序需要改革，行政立法的质量需要提高；要建立健全行政立法中的听证、广泛听取意见制度；要从实际出发改革、完善现行行政法体系中的一些不合时宜的法律法规，从而制定、颁布新的行政法律文件；要不断加强国家权力机关在推动行政法制建设中的领导、保障作用等等。总的来说，主要包括以下三个方面：
　　1．规范服务型政府的权力和义务
　　服务型政府作为一个积极行政的政府，其拥有许多行政权力，也需要履行更多的义务，其权力和义务都应受到法律的明确限制，以避免权力膨胀、公共资源配置不公平等现象的发生。行政立法内容应准确确定政府的权力和义务的范围，该范围应当被限定在社会和公众合理的公共服务之内，并且要在全面、协调、可持续的前提下与能够提供的资源保持适度平衡，从而确保其在职责范围内能够更好的为人民提供各种服务。
　　2．设定服务型政府的运行规则
　　行政法律制度应该确定服务型政府的运行准则来确保行政法律制度能够确定行政服务的界限、形成良好的行政服务秩序、提供预期和营造良好的法律环境等多种功能。在我国，行政法之下的服务型政府运行应当遵循公平性、透明性、连续性和适应性等规则。在服务型政府的运行过程中，公平性规则体现在以下几个方面：(1)给予全民普遍的关怀，运用公共资源提供公共服务；(2)适当的向弱势群体倾斜；(3)平等的对待每个公民。在服务型政府的运行过程中，透明性规则体现在以下几个方面：(1)除法律规定的除外，政府在提供各种公共服务过程中所有的关于公共服务信息都应对公众予以公开，让公众知晓，提高政府行政的透明度；(2)实现行政过程透明，让民众能够准确、细致地了解政府提供公共服务的每个环节、程序以及方式；(3)行动开放化、透明化，在提供公共服务过程中与行政相对人进行互动，而不是单方面封闭式的操作。在服务型政府的运行过程中，连续性规则体现在以下几个方面：(1)制定具体制度规范促使政府履行其法定义务，使政府不能草率履行提供各种公共服务的应尽义务；(2)确立规范和原则，非经正当程序不得中断、变更公共服务；(3)建立保障机制确保政府提供公共服务机制运作畅通；(4)保护公众的信赖利益。在服务型政府的运行过程中，适应性规则体现在以下几个方面：(1)以公众的公共服务需求为导向，不断提高服务型政府的能力和水平；(2)定期评查或评价政府各方面的公共服务内容和水平，调整不相适应的服务内容；(3)及时了解和掌握社会以及公众的各种服务需求以作出相应的反映。

　3．完善服务型政府的侵权赔偿机制
　　与以往情况不同的是，服务型政府的职能主要是为民众提供各种公共服务，而不是侵害民众的利益，但这并不意味着服务型政府在行使其行政职能的过程中不会发生侵害民众利益的情况，因此，当服务型政府在行使职能过程中侵害了行政相对人的利益时，人们往往容易忽略行政相对人权利受到侵害后的赔偿与救济。和传统情况相同的是，服务型政府的侵权行为也是不可避免的，可能会发生的情况有：(1)政府没有按照法律规定，为民众提供应该履行的某项公共服务的义务；(2)由于政府某些方面的原因，如履行某项公共服务义务的方式、顺序或时效等存在不当情形情况发生时，行政相对人应当享有的公共服务并没有按照法律预设的情景实现；(3)政府没有按照法律规定履行其应尽的义务为公众提供某些公共服务，致使公众的公共服务需求无法得到满足。
　　政府侵权以后就要对行政相对人进行赔偿和救济，这是现代社会的普遍共识。行政法之下的服务型政府必定是一个对自己行为负责任的政府。行政法要提供一个私权利和公共权力之间能够实现良好沟通来共同协商解决问题的平台，发挥服务型政府的长处，摈弃政府服务过程中的各种弊端。对服务型政府来说，首先应做好各种预防措施，避免各种侵权情况的发生，一旦侵权情况发生后，要在最短的时间内采取各种主动措施进行补救。而对行政相对人来说，关键是要创建和完善权利补偿机制，当其合法权益受到侵犯后，允许民众通过各种法律途径有效维护自身的利益。综上所述，确定服务型政府的法定权力及义务、设定服务型政府的运行规则、完善服务型政府的侵权赔偿机制分别属于实体法律制度、程序法律制度、救济法律制度的任务，三者共同搭建起服务型政府的法制框架，才能使服务型政府的实践在行政法的规范之下理性发展并不断走向完善。
　　三、结语
　　为了适应市场化改革过程中市场经济对政府所提出的更高要求，政府主导型的经济发展模式必须要向公共服务型政府发展模式转变。建设公共服务型政府模式，不仅在于实现政府经济管理职能的转变，更重要的在于实现政府治理方式的转变，尤其需要关注的依旧是政府法治的确立，以及在此基础上的行政权力的限制与制衡这两个行政法的不变主题。为了应对服务型政府对现行行政法的挑战，我们必须对现行的行政法体系、制度进行反思、改革，以重新构建服务型的行政法体系，这无疑是行政法今后发展的方向。
　　
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