摘要:阐述了政府与第三部门和谐关系构建的必要性与可行性,并结合我国当前实际,指出了政府与第三部门关系中出现的问题与挑战,试图为我国政府于第三部门和谐关系的构建提供一个可行的路径。
关键词:第三部门;政社关系;和谐互动
“第三部门”(the third sector)成为时下公共管理话语体系中使用频率较高的词汇之一,它的出现打破了“国家—社会”的二元结构,形成了新的“政府—经济—社会”三元结构,已日渐成为建立公民秩序和维护社会公正的一种重要力量。
1政府与第三部门合作、互动的理论基础
(1)“合约失灵”理论。该理论是由美国学者翰斯曼提出的。他认为在有些领域,由于消费者缺乏足够的信息,或者由于一些服务购买者不是最终的消费者,因此对提供服务机构的服务质量难以做出精确的评估。消费者为了找到一种可以降低监督成本的制度安排,就希望将这类服务委托给第三部门来承担。
(2)“多元主义”的理论。多元主义所强调的竞争是建立在强化公民社会,防范国家权力扩张和无节制运用国家权力基础上的。多元主义的竞争是相对垄断而言的。随着社会的发展和公共事务的增多,政府作为唯一的治理主体显然难以担当这个重任,政府应该从那些管不了也管不好的领域退出。只有通过政府与第三部门的竞争与合作,才能提供更好、更多的服务给社会和公众。当然,随着权力的转移,在政府权威和社会治理主体之间也应该设置法定的界限,以合理运用政府权力并改善政府的治理。
(3)“合作主义”理论。如果说多元主义强调分化与竞争的话,那么合作主义特别重视在利益分化和权力多元化基础上的有机整合、相对均衡、有序和协调一致。特别是合作主义强调制度性整合,主张政府权威和非政府组织进行制度性合作,达到双方受益:一方面,社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来,有序地参与到政策形成的过程中去;另一方面,从这种制度化参与机制中,国家(政府)权力获得了稳定的支持来源即政治合法性和控制权。
(4)善治理论。善治是“政府权力向社会的回归,善治的过程就是一个还政于民的过程。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同”,所以,政府的治理需要以志愿性为特征之一的第三部门的参与,而第三部门在参与治理过程中需要政府的指引。
(5)“制约政府权力”理论。这种理论认为,政府本身对公共权力的制约力度是有限的,需要政府以外的力量。没有制约的权力必然走向腐败,而制约权力以民权制约公权才是根本,但分散的公民没有足够的能力制约政府,只有组织起来的公民才有力量。而公民社会中的第三部门在这方面可以扮演重要的角色。所以需要第三部门参与公共管理,加强与政府的互动。
鉴于当前国内政界学界关于第三部门的称谓不一,本文在使用这一概念时与“民间组织”、“社会中介组织”、“非营利组织(npo)”、“非政府组织(ngo)”等称谓做同义语处理,涵盖各类社会团体、基金会、民办非企业单位等社会组织。
2中国政府与第三部门互动关系面临的问题
2.1互信机制缺失
一方面,为数不少的政府官员对第三部门心存芥蒂,他们通常以监管者而非合作者的姿态看待第三部门。第三部门监督机构只重视监管而不重视他们的需求、意见和呼声。另一方面,不少民间机构的组织者抱怨政府有意创设各种各样的政策规制,使其组织活动处处受到掣肘。
2.2互动机制扭曲
一方面,由于政府的过度控制,因而其对第三部门的政策支持往往落空。政府为第三部门发展提供的法律环境、资金支持、税收优惠等事实上很难真正落实到位。由于政府提供的资金支持、税收优惠往往难以兑现,很多成效显著的第三部门组织往往选择逃避的方式,能不登记就不登记。反过来,因为未进行合法登记,他们根本无法享受各种优惠政策,甚至成为政府查封、取缔的对象。由此,政府与第三部门的关系陷入一个怪圈:逃避——查封——再逃避——再查封。
另一方面,第三部门的背景官方化与运作企业化使其丧失与政府合作的对等资格。调查发现,很多第三部门是通过自上而下的资源获取方式建立和发展起来的。这些组织,不仅其主要资源来源于党政机关,且在观念上、组织上、职能上、管理体制上等各个方面,都沿袭政府模式并严重依赖于政府,与政府形成“婆媳”关系。即便是民间自发建立的第三部门,由于要挂靠业务主管单位,也会受到政府各方面的掣肘;否则,将面临“断粮断炊”的困难境地。背景官方化使第三部门在与政府合作时很难真正“直起腰杆”。同时,由于与市场经济相对接的文化元素仍相对缺乏,第三部门从成立伊始就缺乏良好的社会滋养,志愿精神、公益精神和社会公信先天不足,加上后天管理上的制度失范,以至于逐渐偏离其公益性宗旨变为营利性企业;而运作企业化使其丧失公众支持基础,也就丧失了与政府合作的对等资格。
3政府与“第三部门”组织关系错位的原因分析
3.1互信机制问题的症结
政府与第三部门间之所以难以建立互信机制,症结出自双方。首先,政府方面对第三部门认识上存在偏差。改革开放以来,政府对第三部门的认识从总体上已经有了转变,但不可否认的是,现今仍有不少政府部门公务人员对第三部门的认识在思想上存在误区:第三部门被认为是从属于党政机关的内部机构或办事机构、安置闲散人员,收留离退休干部的“疗养院”和“养老院”、甚至被认为是多此一举的社会负担或异己力量。其次,第三部门在现实层面上缺乏能让政府产生信任感的能力和行动展示。另外,第三部门的先天不足和后天逐利行为也难以赢得政府和社会的信任。
3.2互动机制难题的破解
政府充分发挥第三部门的作用,与第三部门良性互动,实现双赢而避免互伤,从而实现善治,这当然是一种理想的政府与第三部门关系状态。但现实中政府与第三部门要实现良性互动,双方都亟待破解若干难题。首先,就政府方面而言:有关促进第三部门健康发展的法律法规不完善,制度难题亟待破解。第二,政府职能转变不到位,利益难题亟待破解。第三,政府对第三部门的政策支持虚化,激励难题亟待破解。其次,就第三部门而言:第一,第三部门志愿精神不强,使命感难题亟待破解。第二,第三部门过分依赖政府,独立性难题亟待破解。
4构建政府与第三部门组织之间良性互动关系的途径
(1)政府部门要建立健全管理机制,保证第三部门组织的独立性、自治性。政府要进一步转变职能,把过去“不该管、管不好、管不了的事情”让渡出来,同时,政府应从从资金、人力、管理、政策法规等方面积极支持第三部门的发展。要制定有利于第三部门成长和发展的规章制度,建构制度框架。对第三部门的组织的地位、作用做出明确界定,而且包括第三部门财务、税收、收支管理、与政府的沟通渠道等作出规范。
(2)第三部门要强化内部治理,加强自律规范。中国的第三部门必须消除自身的行政化、官僚化倾向,强化组织成员特别是领导人员的知识结构、管理能力和管理理念的建设,提高他们的专业化水平。第三部门组织及其成员要大力弘扬志愿精神、利他主义和勇挑重担、服务社会的使命感,同时注重自主发展,逐步由政府的附庸转变为政府的有力补充。
(3)第三部门、政府和社会要形成良性的监督机制。非营利组织社会公信力的获得既需要外部因素(他律),同时很大程度上也取决于组织的自律。一个有效的社会问责机制既需要组织的自律,同时还必须有政府和社会的广泛参与和监督。政府应制定相关的法律法规,规范第三部门的问责交代。清晰明确的法律规范既可以为政府和社会的监督提供依据,也为非营利组织的交代提供方向,从而使第三部门的自律与政府、社会的监督形成良性的互动,为中国第三部门的发展奠定一个坚实的基础。
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