强化政府管理改善民生简谈

　　民生是构成社会生活的基本内容，也是国家和社会组织活动的重要目的。而改善民生既是一个经济和社会层面的问题，也是一个政治层面的问题，其中涉及到政府管理。在政府管理层面，改善民生有赖于政府转变管理体制和方式，提高服务意识、行为规范和服务能力，因此，保障和改善民生，不仅对提高经济社会发展水平提出了要求，也对推进政府管理创新提出了要求。

　　【论文摘要】 保障和改善民生对政府管理提出了新要求：一是转变政府管理职能，提高公共服务能力;二是转变政府管理体制，促进民生问题的有效解决;三是转变政府管理方式，强化公共政策的公平性;四是增强管理过程的开放性，确保群众利益的有效诉求和表达。

　　【论文关键词】 民生 政府管理 管理体制 公共政策 利益表达

　　一、 转变政府管理职能，提高公共服务能力　

　　随着经济社会发展水平的提高，民生领域不断拓展。过去的民生需要主要在衣、食、住、行、用等基本生存方面;现代的民生内涵除了基本生存外，还包括社会保障、义务教育、公共卫生等公共服务和产品需求。民生领域不断拓展，对转变政府管理职能、提高公共服务能力提出了要求，即要求政府在搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，把公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，促进社会事业发展和改善民生。

　　适应民生需求的变化，转变政府管理职能，建立公共服务型政府，是政治合法性的要求。根据马克思主义的基本观点，保障和促进民生属于国家的基本职能，即国家的社会职能。国家政治职能的实现，必须建立在其履行社会职能的基础之上。在现代社会，政府向全社会提供基本的公共服务被认为是政府义不容辞的责任，甚至可以说是政府存在的依据和理由。在政府与市场的关系上，市场主要是解决经济运行方式问题，在资源配置中发挥基础作用，而政府主要是满足全社会基本公共服务需求、基本公共产品需要。由此，必须确立政府是社会公共服务责无旁贷的供给者的理念。政府承担起全社会基本公共需求提供者的责任，促进改善民生，是政治合法性的要求。

　　社会公共服务或产品是指由政府提供的而且不是以市场方式满足社会公共需求的服务或产品，公共服务和产品具有非排他性和非竞争性的特征。当前，政府提供的公共服务包括公共基础设施建设，创造就业岗位，完善社会保障体系和社会福利体系，促进教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业发展，进行宏观调控、发布公共信息等方面。在我国经济高速发展的同时，一些新的民生问题和社会矛盾也在不断涌现。一方面，这些民生问题的产生有其客观因素，即与社会转型、市场经济改革和全球化进程密切相关;另一方面，民生问题也与制度、政策的失衡，政府管理职能转变滞后、提供公共服务不足有关。因此，改善和保障民生，有待于进一步转变政府管理职能和提高政府公共服务能力。十七大报告指出，要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，这既是发展社会主义民主政治的必然要求，也是民生发展提出的要求。

　　二、转变政府管理体制，促进民生问题的有效解决

　　促进民生问题的有效解决，涉及到转变政府管理体制。政府管理体制的创新和改革要有计划、有步骤地进入财政民主化改革、行政层级调整、政府间关系重构、党政关系模式再造、制约权力体制的完善等敏感而关键的领域。十七大报告指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为”。

　　保障和改善民生，需要建立面向民生的公共财政体制，需要健全政府公共财政体制。民生问题在某种程度上可以说是公共产品供应问题，需要政府的投入。提高政府公共服务水平体现在财政功能这个层次上，就意味着政府要降低财政支出中用于经济建设的比重，压缩非公共产品的支出，把更多的公共资源用到社会公共需要领域来。财政支出要体现以人为本，就必须调整公共支出的范围，把生产投资型财政转变为公共服务型财政，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施等方面。公共民生领域是政府投入的重点，这是现代国家的一个基本特征。在我国目前情况下，政府层级之间财政分割的问题突出，不同层级或不同部门的政府机构自利倾向严重，逐利动机非常强烈，因而不利于承担起民生投入的责任，这一现状必须加以改革。

　　保障和改善民生，需要合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。中国的政府体系，包括中央、省(自治区、直辖市)、地区(地级市、自治州)、县(县级市)和乡(镇)共5 级，但由于没有通过立法对各级政府的事权加以明确划分，使事权和社会公共产品的供给责任长期层层下移，中央和省级政府集中了过多的基础建设和经济建设支出份额，而社会保障支出以及基础教育和公共卫生这类区域性外溢效应较强的公共品过多地由基层政府承担。现行分税制下，财权过于集中在中央，事权过于下放到地方，地方没有正常的融资渠道去完成大量的公共事务，这不仅影响到公共服务供给的质量、水平和稳定性，而且导致各地公共服务水平不一，制约公共服务的公平性。这是城乡差距、区域差距、贫富差距不断扩大的重要原因。对此，必须按照《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》所提出的要求进行改革，即“合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权，按照中央统一领导、充分发挥地方主动性、积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。”

　　三、转变政府管理方式，强化公共政策的公平性

　　当今中国的社会结构正在由总体性社会向分化性社会变迁，整个社会出现了剧烈、持续、深刻的分化，表现为社会异质性的增加、社会利益分化。在这种社会背景下，一项政策或改革，可能在让某些群体受惠的同时，使另外一些群体受损，这一时期的政治会更加凸现利益群体的博弈。保障和促进民生，需要政府转变管理方式，在社会管理中更加重视公平性，以确保各不同利益群体平等的基本生存和发展权利。

　　在政府管理方式上，存在着传统的行政管理与公共管理的区别。传统行政管理的主要目标在于通过社会管制维护社会秩序，重管制轻服务。政府公共管理的目标不仅在于维护社会公共秩序，也在于有效公平地向公众提供公共产品和服务。传统的行政管理在价值理念上强调管理的效率至上而忽视了公平性，因而往往与民生问题发生矛盾和冲突。而公共管理不仅重视为社会提供高效优质服务，而且更强调社会公平，因而与民生要求相一致。政府公共管理包括两个方面的内容，一方面是公共性的内容，强调的是政府公共管理不同于私人管理或企业管理，强调对公共利益的关注;一方面是管理的内容，它强调的是调解冲突及融和不同利益的过程。促进改善民生，必须实现由传统行政管理向公共管理的转变。十七大报告指出，要“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为”。实现上述四个分开，有助于政府把公共管理的重心放在公共利益和不同利益的协调上，促进社会的公平性，促进改善民生。

　　政府在管理过程中最主要和最直接的手段是制定公共政策。要确保公共政策的公平性取向，必须坚持决策中的科学化、民主化，以防止出现诸如目标选择不适当、公共利益部门化、政策之间相互冲突等问题。十七大报告强调指出，要“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。在公共政策设计中，在属于专业性技术性比较强的重大事项方面，更多地需要依靠科学，依靠专业化。

　　现代社会分工越来越细，其中一项重要的分工就是让政府政策制定的调研、决策、执行、监督等四个环节实现相对分离。而在表达民生的需求方面，在属于与社会公众利益密切相关的决策事项方面，更多地需要社会公众的参与，依靠民主机制。因此，要建立健全群众参与决策与监督的机制，把关注民生落实在决策中，并通过有效的制度安排监督保障关注民生决策的贯彻执行。决策的科学化、民主化要求改革现在公共管理中存在的政府行政部门既管研究又管决策，还管执行和自我监督的体制，以解决权力过分集中、公共权力滥用、与民争利等问题。要求改革当前公共政策制定中主要由一个部门或几个相关部门主导公共利益和公共政策制定的办法，以防止产生公共利益可能受制于部门利益和特殊利益集团利益的问题。从某种意义上说，通过政府决策的科学化、民主化，促进社会资源的公平分配，是政府所代表的公平、正义的最后一道防线。

　　四、增强管理过程的开放性，确保群众利益的有效诉求和表达

　　1、政府政务公开化。公开化是指政府决策和行政行为除涉及国家安全及商业机密等不宜披露的信息外，都应通过适当的渠道告知社会。只有在公开的环境下，才能有效保障个人行为能实现公正和公平。我国政府一直倡导政务公开，但由于缺乏制度的保障和约束，政务信息即使发布仍未达到制度化和经常化的要求，如：政府在法规文件的制定和发布过程中，基本是通过内部“红头文件”的方式层层下发，透明度不高，社会公众的知晓度很低。

　　2、重视弱势群体的声音。在某种意义上，弱势群体身上的民生问题的根源是其合理表达渠道的缺失，导致他们对公共政策的影响力太弱，利益受损后又找不到适当的表达形式，就会引发一系列社会问题。因此，十七大报告中指出，要“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，以保障不同利益群体的平等的利益表达的权利。完善公众利益诉求和表达机制主要包括两方面。(1)完善组织表达渠道。包括完善各级政府部门及信访机构等行政组织，及党领导下的工会、共青团、妇联等群众组织的表达渠道，完善人大代表、政协委员联系群众的制度。(2)建立媒体舆论的表达渠道。媒体不仅仅是“政议下达”及自上而下的正面宣传和舆论引导，也有责任、有权利反映民意，反映不同利益群体的利益需求，实现“民情上传”。

　　3、关乎民生的决策，公众应能积极参与及公开讨论。在涉及公共事务和公共利益的领域，只有经过利益相关者积极参与公开讨论和协调所达成的共识，才能最大限度地显示、聚合公共需求和公共利益，提升公共利益分配的公平性、公正性。在公共决策领域，领导干部有优势，也会有其局限;专家学者有高见，但多适用一些比较专业化的领域，他们对民生问题的体验不大可能超越社会大众，因此，扩大公民参与决策，拓宽民主渠道具有重要意义。增强公共管理过程的开放性，关键在于建立完善公众利益表达机制。解决民生问题不仅需要提高政府利益整合能力，也需要有公众利益表达的渠道以及管理者的反馈机制。目前中国的民生问题之所以成为各方关注的焦点，很大程度上与公共管理系统中群众的利益表达不畅有关。社会资源总是有限的，最大限度地将有限资源运用到群众的真正需要上，就有赖于民意表达机制的完善。建立完善公众利益表达机制，这是十七大报告中指出的要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”的要求。

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