质量管理改革与国际接轨

　　近几年在水利水电行业里，我国既建成了达到国际质量水平的工程——二滩水电站，也有质量极为低下的工程——沟后水库。对于二滩工程，专家的评价是：“从工程总体质量情况可以看出，混凝土施工质量优于开挖质量，混凝土内部及外部质量都非常令人满意，是国内已建工程中未能达到的。然而，沟后水库于1992年以“优良”工程通过竣工验收，却在1993年大坝失事，死亡300余人。其他的水电工程和二滩工程比较，在质量上也存在明显的差距。二滩工程的业主、工程师（监理）和工人都是中国人，只是由外方为责任方的中外联营体按国际招标价格承担施工。中、外承包商的素质和合同价格的差别使二滩工程质量有别于国内水电工程。本文从社会环境的角度，以工程实例和规程规范，分析质量管理上中、外的差别，以便借鉴提高我们的施工水平。为推进水电工程质量管理改革， 实现与国际惯例接轨，文中提出了加强培育高素质企业、降低价格竞争力度、加强银行对工程建设的监督、废除质量评优制度、重视加强设计监理等五方面的建议。

　　

　　1.资格、信用体系是西方质量管理的基础，有可靠的企业才有可靠的质量

　　

　　二滩工程通过资质审查确保高素质承包商参加投标，避免低素质、低报价的承包商抢标，为工程的高质量奠定了基础。

　　

　　二滩工程利用世界银行贷款，以国际竞争招标方式选择承包商。在投标资格审查中，合格的全部是以外方为主的承包商，唯一的一家中国承包商因财务能力不够被开除出局。各外国承包商的报价相差不多，最终以意大利英波吉洛为责任的联营体中标承担大坝施工，以德国菲利普•霍尔兹曼为责任的联营体承担地下厂房施工，中在联营体中提供劳务。外国承包商对施工管理的严格性、计划性、现场的文明程度以及施工设备和细节技术的先进等，给我们留下深刻印象：工地实行均衡生产，从来不搞突击高产，一切按计划有条不紊进行，遇到节假日和星期天照常休息，进行设备保养；工地的文明程度很高，设备、材料堆放的井井有条，没有生产垃圾；模板制作水平，粗、细砂的分级，混凝土的常年洒水养护，拌合、吊运振捣能力的配套等等方面都有突出的表现；人员管理相对严格、简单，出了问题先警告后解雇，工程完了立即解聘，没有人情关系的干扰。这一切都反映了外商管理素质水平较高。

　　

　　国外对企业和人员特别重视资信。作者曾咨询过加拿大的魁北克电力局和美国田纳西流域管理局，得知他们的工程也不是全都招标，一般招标比例只有一半左右。例如对于“伙伴”公司，因为有多年合作经历，其在价格、进度、质量方面均树立了资信，便可以不通过招标过程而进行施工。国外的承包商不带施工队伍，有了工程以后登报招聘工人，原来手下的工人和带有其他老板介绍信的工人，凭借资信被录用。

　　

　　沟后水库由陕西省水利电力土木建设勘测设计院设计，由青海省建设厅组织审查和批准设计并主持工程竣工验收，由青海省共和县人民政府水库工

程指挥部组织工程建设、铁二十工程局中标施工。以上几个单位除陕西省水利电力土木建设勘测设计院外均没有水工结构方面的设计与施工经验，因此在建设管理、设计、施工中出现了一系列低级错误，并且没有得到纠正。例如工程没有设计监理；水库大坝施工图阶段设计修改未对坝料变化提出排水要求；建设单位和施工单位均未发现接缝止水铜板没有焊接，塑料止水片没有埋入混凝土中；竣工验收中对下游坝坡较高部位的渗水逸出未予以高度重视，并且错误地对施工质量冠以“优良”等级等等。

　　

　　我国在资信管理方面虽然已经起步，但资质评审中高资质企业“多而泛”和“只进级不降级”在招标中，受隶属关系、人情关系、报价等因素的影响有时会出现越级承包、无证施工的情况。资质管理没有达到突出名牌企业、提升优秀、贬低落后、惩罚出事故企业和高素质、高质量、高价格的效果。沟后水库由不具备资质的人员审查设计、验收工程、承包施工，结果造成悲剧。水电行业也有一支队伍施工的引水隧洞垮塌，一个设计院设计的调压井存在计算错误引起垮塌，在资质审查中按规定应予以降级，但由于存在隶属关系，要考虑企业的生存，只给予扣压一年资质证书的处理。

　　

　　为了控制工程质量，目前比较强调的是“检查监督”和“质检机构'要求进行“旁站监理'这相当于要监理履行“监工”的职责。“监工”是承包商工长等基层管理人员的职责，如果要监理实施，就得一个班组跟一个人，监理人员将由现在占施工人员的1/50增加到1/15左右，实际操作中难以实现，同时监理费用也得增加2倍以上。我国使用日元贷款的水口水电站工程，中日合资的承包商聘用过日籍监工，虽然在监督工人上有效果，但也引起工人极大反感。F1DIC条款中把监理定义为“合同工程师”，其作用概括为“三控制一协调”，即控制进度、质量、费用及施工组织协调，在关键部位进行现场监督，其核心是监督承包商和协助业主履行合同。“旁站”是监工或班组长的职责而不是“工程师（监理)”的职责，无论在二滩或水口都没有“旁站监理”而且外国承包商均不设专门的质量管理机构，及三级质检人员，而是把生产责任和质量责任合在一起，在现场实行工长负责制，既管生产又管质量，出了质量问题和完不成生产任务一样要受处罚，甚至解雇。

　　

　　由上可以看出，工程质量的好坏不取决于质检机构的多少。企业素质的自觉作用比“监督”效果更好，素质高的企业更加重视质量和企业信誉，更可靠。

　　

　　相互信任是合同、质量及企业内部管理的基础。国外以资信体系确立可信度。长江委员会监理公司在三峡为了提高承包商质检人员的可信度，对其实行信度评级，效果很好。资信制可以鼓励企业加强管理提高信誉，有了可靠的企业就会有可靠的质量。为此笔者建议加强资信管理工作，把企业的工程经历、验收记录、业主评价、资信等级记录在案。资信等级的评定由各行业的中介组织进行，政府予以指导和监督，以保持中立和公正。对于质量优良或出现事故的企业，要及时升降其资质。

　　

　　资信管理要从业主抓起。业主要选择资信与工程相配的企业签合同。如果业主为图便宜或贿赂、保护等原因偏要选择资信不够的承包商，政府应有部门接受投诉并核实、制止，出了质量问题应该有法律或行政条款追究其责任。目前违规发包的情况很多，只要不出案子基本没人管。资信低的企业多是依靠低报价、找关系从而在招标中打垮资信高、报价相对高的企业。

　　

　　2.质量需要成本，合理的价格和及时付款的财务环境是质量成本的保证

　　

　　俗语说“一分钱一分货”，一般质量和价格成正比。质量成本表现在：管理人员素质和技术水平、施工设备的好坏、施工器材和材料的品质等3个方面。

　　

　　在保证价格合理方面世界银行有两条措施：一是通过资格预审把低质、低价的企业排除在外，二是合同使用&IDIC条款，并在合同条款中设立“争议评审团”，以使争议及时得到解决，承包商及早拿到合理的索赔款。

　　

　　二滩的中标价格为5.C2亿美元加22.73亿人民币，按当时（1992年)汇率5.4478计算，折合人民币50.1亿元，约为纯内资概算价格的2.06倍。从外商的中标价上分析，其劳务成本来自于国内水电企业和攀枝花劳务市场，和国内承包商相同；主要材料来自于国内市场并由业主按定价供应，与国内承包商条件相同；不同点主要在于：外商的管理费、施工设备折旧摊销费、模板等施工器材费和风险费用比国内承包商高得多。承包商的资质好、价格高是保证二滩工程质量的重要前提。有了经济基础，承包商可以雇佣到优秀的管理人才和技术人才，进场的世界一流设备和配件总值达到4亿美元，对保证工程进度与质量起到了重要作用。二滩承包商所用模板的规整性、大型化、平整度、刚度都令国内承包商无法比拟，当然成本相应高。其模板工程在混凝土之外单独立项报价，保证其成本；浇筑的混凝土体形和表面光洁度都非常好，验收时曾检测过2万多个测点，偏差保持在2cm之内；混凝土表面接缝很少，没有漏浆现象，而且用砂轮对表面作打平处理；混凝土均质性指标C%值保持在0.1左右，保证率大多在98%以上。

　　

　　FIDIC合同条款赋予工程师合同管理的职责和权利：有权签署付款凭证，有权决定额外付款，能够对索赔“初步仲裁”这有利高效率的解决付款问题。利用“争议评审团”（DRB)解决索赔争议的方式，使合同争议得以迅速解决，避免合同双方因争议产生人员感情冲突，影响工程的进行，并使承包商及早得到索赔付款用于工程施工。DRB的3个成员由合同双方推荐，费用由双方负担，保证其中立性。DRB解决争议的建议多数为双方所接受。

　　

　　国内承包的价格，承包商决无采购大型设备和优质器材的能力。葛洲坝工程局为三峡水电站施工购买了6亿元人民币的“二手”设备，虽然中标项目很多，但由于价格很低，还债压力很大。目前大型水电工程，包括三峡水电站，业主都需要采购一批施工设备租赁或无偿提供给承包商使用。但其后遗症是：工程完成后业主手里积压施工设备，施工企业再次以设备匮乏的形象进入下一轮工程承包，由此大多数工程开工以后都因承包商设备状况不好耽误几个月工期。国内的模板成本摊入混凝土单价中，而且按小钢模周转60次计价，支撑结构不考虑混凝土下料的冲击荷载，模板成本很低，造成结构单薄、不规整，使用中变形大、接缝多，结构物的体形偏差大、表面光洁度差，经常有漏浆现象。三峡水电站的经验也证明新模板用于混凝土外观只能用3次，再继续使用外观质量就无法保证。水电行业竞争投标中，企业为了中标，有的不提或少提折旧，利润压到3%以下，人工费大多取30元左右，低的可以到15元。沟后水库招标的标底为1900万元，铁二十工程局以1600万元的最低标价中标，其低报价中标是其质量低劣的原因之一。

　　

　　国内业主编写的合同条款较多考虑业主利益，承包商承担较多风险，监理在付款、处理索赔面得到的授权极其有限，业主在付款环节审查过多，有时否定监理的付款签证，因而对付款的处理速度很慢。国内工程由于没有仲裁制度，合同争议大多久拖不决，在合同临近结束承包商才能以“奖金”等方式得到索赔付款。

　　

　　国内承包商在低报价、难索赔、业主经常拖欠工程款的形势下，财务能力极其脆弱，由此造成建筑企业人员素质下降、设备陈旧、施工器材简陋，成为影响工程质量的重要因素。国内竞争过于激烈，价格因素起的作用太大，往往是“价格第一'已经对企业资信和工程质量产生副作用。改善承包商的价格环境是提高质量的积极措施，政府和银行可以利用掌管的公共项目和给予贷款得到的权利，采用类似世界银行的作法限制竞争，支持资信好的大企业，使其获得合理价格和公平的合同权利，引导社会落实“质量第一”的承诺。根据作者本人对水电施工企业的了解，以二滩工程为例，假定中国承包商也能得到类似于外商的财务待遇（有预付款和银行贷款）与合同待遇，即使标价低2亿美元，也还有3亿美元采购设备，也能干出接近外商的速度和质量;反之如果财务、合同状况不改变，仍然只给内资概算的价格，使用现有设备，工期、质量都会相差较多。

　　

　　3.质量评定标准

　　

　　对于质量的评定，国内工程和国际工程采用了不同的方法。

　　

　　国际招标中对外商只有一个“合格”标准，对于极少数没有达到合格标准的项目，如果业主认为达到安全运行的要求，同时又没有时间推倒重来，可同意让步验收，称为“可接受”所以外商项目验收结论中只有“合格”与“可接受”在这种评定标准下，不合格的“可接受”项目十分突出，压力很大，迫使承包商以质量稳定、均质的办法保证成本不突破；以“合格”保证价款的结算及企业信誉。

　　

　　国内分为“优良、合格”两级，整体还有“优质工程”的称谓。实际执行结果是：所有工程的合格率都是100%，优良率大多在70%以上，还有不少优质工程。我们的称谓虽然比外资工程好，但实际质量比其差，沟后水库以优良工程验收而迅速垮坝的事实，使我们不得不对国内现行的质量评定标准和验收制度进行检讨。

　　

　　现行的质量标准和验收制度最大的缺陷在于:“合格、优良、优质”的用语不足以记录工程实际存在不合格或有疑问的部位，不能使运行单位对此

有所警惕，相反却造成平安无事的假象。工程的一些问题如果记录在案，以监视或限制等方式试运行就可以避免发生重大事故；但如果缺乏警惕则会发生灾难性事故。沟后水库的质量问题是严重的，但溃坝不是必然的，因为事先有征兆而且有处理时间，如果蓄水后注意监视，发现坝坡渗漏现象后打开闸门放空水库，可以避免溃坝，但“优良工程”的评价使各级管理部门均失去警惕。笔者曾主持过多项水电站工程的验收，从验收中发现，现行《单元工程质量等级评定标准》中质量标准偏低的问题、《工程质量等级评定标准》中的评优制度及对不合格部位处理为合格的规定、施工人员的造假行为，是隐瞒工程缺陷的最主要原因。

　　

　　《工程质量等级评定标准》中把质量分为优良与合格两级。整个工程按单元工程、分部工程、单位工程三级评定，以单元工程为基础。分部工程中的单元工程全部合格，且50%以上达到优良，分部工程即为优良；单位工程中的分部工程全部合格，且50%以上达到优良，单位工程即为优良;如50%以上的单位工程达到优良，则整个工程可被评为优质工程。评定的方法是：单元工程由施工单位质检部门组织评定，监理单位复核；重要部位由监理、设计、施工三方共同检测评定。分部工程、单位工程、整个工程的质量等级均在单元工程的基础上逐级评定。按此标准验收的所有工程合格率都是100%，优良率各有不同，但一般都在70%以上，80%、90%也常见，因此众多工程都以总体优良通过了验收。验收中还发现，不同工程的优良率没有可比性，优良品率高的工程，实际质量并不一定比低的好。从常识上判断，工程产品全部合格的可能性很小，极高的优良率和100%的合格率不符合国内工程的实际状况。这说明单元工程质量评定的可靠性有很多疑点，《评定标准》确立的评优制度本身有误导作用。

　　

　　《单元工程质量评定标准》中把与结构安全有关的少数检测项目列为主要项目，要求100%达标。次要项目占大部分，如体型偏差、浅层裂缝、蜂窝麻面、养护等等，只要70%达标即合格，90%达标为优良。因而尽管工程存在缺陷，但由于其属于次要项目，所以仍可冠以合格或优良。次要项目一般影响工程夕卜观形象，有的影响使用效能和耐久性，有的在一定条件下会影响工程安全，也很难相信外观粗糙的工程内在质量却很好。水电工程当前存在的工艺粗糙、外观较差等问题都和《单元工程质量评定标准》中对次要项目要求偏低有关。

　　

　　质量等级评定是由施工单位自行组织的，缺乏客观性。笔者曾经检查过多份单元工程验收记录，优良率在95%以上，其数据全部由施工单位自行填写，所谓“监理复核”仅仅是一个签字而已。有的检测项目，如混凝土的体型偏差和蜂窝麻面，理应拆模以后检查，但在浇筑的当天已被填为优良，在这种情况下很难判断其检测的真实性。

　　

　　正常情况下工程质量实际存在3种情况：a.大量达到检测标准；b.少量超越标准；c.个别低于标准。对于不合格的单元工程，《评定标准》规定：“经加固补强并经鉴定能达到设计要求，其质量只能评为合格”“经鉴定达不到设计要求，但建设（监理）单位认为能基本满足安全和使用功能要求的，可不加固补强；或经加固补强后，改变外形尺寸或造成永久性缺陷的，经建设（监理）单位认为基本满足设计要求，其质量可按合格处理'所以不合格品是按照“达到设计要求'“满足设计要求'“基本满足安全和使用功能要求”作为合格品验收。这实际上是一种“让步”验收，而不是合格验收。按此规定，不合格品全部隐藏在合格品中，所以100%合格率及极高的优良品率并不属实，其主观上满足了有关建设各方评优、扬名的愿望，客观上却合法的制造了质量全部合格甚至优良的假象，掩盖了工程缺陷，危害很大。

　　

　　在工程实践中，由于工期、成本的限制，许多没有达到合格标准的项目，经过研究或处理后以工程安全作为标准进行验收，并定义为合格。例如开挖或混凝土体型不合格的项目;混凝土力学指标不合格作补强处理的项目；混凝土出现裂缝后灌浆、或加并缝钢筋、或表面胶带粘贴处理的项目；以灌浆充填混凝土孔洞的项目；堆石体碾压中对超径石仅作局部处理的项目等等。经过处理的项目安全系数已经不够，在工程管理中把这种情况称为“吃安全系数'有可能安全运行，但风险大，对工程的中长期安全性有一定影响，把“处理品”和真正的合格品混淆在一起通称“合格品”作法，虽然语言上好听，但也隐瞒了真相。

　　

　　笔者在验收中还发现施工造假、伪造或随意舍弃检测数据的现象，对工程安全性危害也极大。例如隧洞顶拱的混凝土衬砌存在空腔却瞒而不报，回填灌浆也不填满，甚至出现以堆石代替混凝土的劣迹；混凝土强度试验保证率全部合格，但钻孔取样试验的保证率却达不到要求，显然舍弃了不利的数；灌浆中有假，实际孔深不够、浆液不足;有的岩石锚杆长度不够，注浆不实；堆石坝碾压遍不够；使用质次价低的小窑水泥；使用劣质钢筋等等。以上造假情况有的被监理发现并纠正，有的成为永久隐患直至发生事故。工程中造假现象不根治，则工程隐患难发现，“豆腐渣”工程难以杜绝。

　　

　　根据上述情况，建议在质量标准、工程等级评定制度、检验制度等方面作较大改动：

　　

　　(1) 修改《单元工程质量评定标准》适度提高质量标准。对于次要项目，也应有90%或100$的达标率才能列为合格，需要把外观的完整性、光洁性、尺寸的准确性作为重要的质量指标，以此提高施工人员的素质。由于工程的重要性不同，业主所要求的质量标准也不同，其差别可在合同中以不同的合格标准体现，当然价格上也应当体现优质优价的原则。

　　

　　(2) 修改现行《工程质量等级评定标准》废除质量评优条款。把质量等级由“优良、合格”两级，改为“合格”一级”由比较“优良品率”改为比较“合格率”对于不合格的项目可采取3种处理办法：局部修补达到合格；推倒重来；以试验、计算等手段检验是否达到安全运行标准，进行“让步验收”但“让步验收”的项目不是合格项目。由此使不合格的项目由“隐含”变为“显现”真实反映工程的情况，有利于运行单位对隐患提高警惕、定期检查。质量评优可作为施工单位内部激励制度，但不作为业主验收标准，也就是验收中不评优。对于国家或行业优质工程的评选，可采用类似于电影、电视业同行共议的方式，每年从相类似的多项工程中评选较好的项目。

　　

　　(3) 实施第三方检验和鉴定。前几年水电验收中存在2个问题：第一是专家太少，第二是时间太短。国家验收委员会一般由行业主管部门主持，由与工程有关的各级行政领导、各投资方、贷款银行的代表组成，与会的大多数人对所涉及的技术并不熟悉，并且会议主要讨论投资、付款、上游水库淹没、下游供水等问题，对工程技术问题不能进行细致的、权威性的研究，因此在安全、质量问题上难免走过场，变成被检收单位的传声筒。为此，近几年实行了“安全质量鉴定”制度，在验收之前由技术较强的部门对工程作一次鉴定，并提交给验收委员会作为验收的依据。执行中对技术设计和施工中出现的重大质量问题，都能作细致的检查并提出确定的意见，起到了工程安全把关的作用。但由于鉴定单位多是设计审查单位，所以对于初步设计中可能存在的问题检查效果较差，尚需改进。

　　

　　(4)坚决打假，增加处罚力度，其中要包括对主承包商的处罚。工程实践中，作假行为多数是分包商或包工队，主承包商“包而不管”今后在惩罚包工队的同时也要惩罚主承包商。

　　

　　笔者认为，改进工程质量的第一步是揭开对质量“评功摆好”的虚伪面纱，验收制度由主导“评优”改为主导揭露工程存在的问题。只有正视质量的真实情况，改进才有希望。当然这种改革可能会受到反对，因为不评优就无法申报“鲁班奖”不评优就不利于企业宣传。对于施工企业重点应放在质量业绩的检查，而不是质量机构的检查。

　　

　　4.实现与国际惯例接轨的几点建议

　　

　　(1) 培育高素质企业。建议对企业资质实施级别限额，高级别有数量限制，以此显示企业的差另y，并且根据业绩，资质有升有降，否则将会甲级企业过多，鱼目混珠。

　　

　　(2) 降低价格竞争力度。对招标项目进行定级，限制承包资质，减少容许投标队伍的数量，降低价格竞争的力度，使高素质的队伍可以以合理的价格进行投标。就目前市场情况分析，中标价格提高20%，施工企业的管理人员素质、设备状况、施工器材质量将会改善，质量成本的上升对工程质量大有好处，对总造价的影响不会超过5%。

　　

　　(3) 建议银行向世界银行学习，加强对工程的监督，包括批准合同、同意付款、设立咨询。银行的立场比业主更客观公正。

　　

　　(4) 废除质量评优制度。

　　

　　(5) 加强设计监理，发现并纠正设计在施工图阶段可能出现的错误。

　　

     作者简介：毛亚杰（1945-)，男，山东掖县（现胶州市）人，现任中国水力发电工程学会副秘书长，高级工程师（教授级），长期从事水电站建设管理、水电站质量鉴定与工程验收工作。

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