论文关键词:独立学院 非营利组织 公共治理
论文摘要:独立学院的管理，是多元教育权利(权力)交织的集合，是制度、行为和过程构成的组织机构。独立学院应按照营利性与非营利性分类管理的思路，推行因院制宜的管理方式。文章在阐述了独立学院选择非营利性制度的必然性基础上，明确分析了现行的独立学院管理制度具有明显的过渡性特点，并提出教育的“公共治理”代表了当代政府教育职能转变的方向，赋予“公民社会”共同应对公共教育问题的责任，是有效的管理方式。依法理清出资者权益，并建立健全合作伙伴、质量评价、信息披露和学术发展等机制，是实现有效管理的主要内容。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020(公开征求意见稿)，对包括独立学院在内的我国民办高等教育的地位功能予以重新定位，对有关制度体系予以系统设计，主要内容体现在以下四个方面:一是把“提高社会资源对教育的投人”上升为优先发展教育的战略支撑;二是把“开展营利性和非营利性”的分类管理视为依法管理民办学校的政策基点;三是把“教育的公共治理”作为转变政府教育管理职能的重要方面;四是把“探索公办高等学校独立学院管理的有效方式”列为具体改革试点项目之一。
一、独立学院选择非营利性制度的必然性
独立学院作为我国民办高等学校的一种类型和国民教育体系的一部分，应承担有“人的社会化”和“选拔”等学校的基本功能;作为提高社会资源对高等教育投人的一种办学模式，应提高教育资源配置效率，并以实现全社会总体福利的最大化为目的。基于上述功能定位，独立学院选择非营利性制度具有其必然性。
1.纳入公共教育体系的基本要求
私立大学存在的合理性理由是，社会所需要的教育服务并非唯一地由政府提供，在社会贤达之士捐赠资金的基础上自主办学，也同样可以实现这一使命，换言之，私立大学可以承担公益性的使命。韦斯布罗德于1974年提出的“政府失灵”理论认为，消费者处于政府和私人市场的非最优位置，他们对政府提供的公共物品不满意，同时在私人市场上做出了社会无效率的选择，志愿组织作为政府以外的集体物品的提供者，就有了存在的功能需求。金子元久教授认为，私立大学被授予了向社会颁发学位的权力，作为学位的内涵有三个构成要素:一是教育内容的宽度、系统性和一贯性;二是教育体验的质量;三是教育机构的稳定性与持久性。通常，通过大学设置前的办学许可和设立后的资格认证制度，私立大学被纳人到这个保障学位质量的制度性框架之中。特别是在学校设置基准中，通过实行董事会制度、基本资产、非营利性三个基本要求的组合，私立大学才作为公共教育体系的一个组成部分，被赋予合法地位。从国际组织对非营利组织的分类体系来看，如联合国国际标准产业分类体系(isic)和欧共体经济活动产业分类体系(nace)，都将教育活动作为非营利组织的一个大类。
2.满足个性化教育需求的有效方式
高等教育大众化为私立大学提供了发展机遇和空间，它可以提供更丰富和更适合的教育。阿特巴赫认为，把学术性学位视为更有益于个人的“私人产品”而不是更有益于社会的“公共产品”的观念当前已被广泛接受，市场经济的“逻辑”和私立化理念，导致了私立高等教育的复兴，并在原来没有私立院校的地方建立起私立院校。但汉斯曼于1980年提出的“契约失灵”理论，对为什么个性化服务也需要非营利组提供做出了解释。由于教育过程是一组个人决策的集合，质量往往难以准确界定，信息不对称和“道德风险”始终存在，“合约失灵”的可能性尤甚。非营利性大学由于受到“不得分配盈利约束”，是消费者在“合约失灵”条件下一种良好的选择。以美国为例，它是当代高等教育市场化发展最典型的国家，然而，有关数据显示，2006年在营利性高等教育机构中注册的学生101094人，仅占美国高等教育阶段学生的5.78%;具备授予某种学位资格的936个私营院校中，授予学士学位生62037人，只占所有高校学士学位生总数’的4.18%。金子元久教授通过对美、日、韩等国家的营利性大学的研究后提出，非营利组织仍是各国私立大学的主流，而营利性大学并没有成为公共教育的一部分。
3.达成公共治理目标的合作伙伴
伴随着新公共管理运动，公私合作提供高等教育逐渐兴起。在此背景下，“公私立大学制度之间的界限趋于模糊，过去被认为是清楚的‘私立’大学，现在日益服从于政府的规则，依赖于政府的资源”。萨拉蒙认为，需要从理论上区分作为“资金和指导的提供者”政府和“服务输送者”政府的区别，利用政府部门直接提供公共服务的交易成本会比利用非营利组织高得多。正是由于政府和非营利组织的互补性，出于对成本的考虑，政府与非营利组织建立起合作关系，将“掌舵”与“划桨”分开，既可以保持较小规模的政府，又能圆满地完成公共福利的任务。同时，采用政府采购或助学资助的办法，可以有效地解决公共品私人自愿供给所导致的供给不足。从这个意义出发，与其说是私立大学选择了非营利制度，不如说是政府的推动使然。
综上所述，高等教育的公益性要求、大众化的多样性要求和政府自身变革的要求，共同形成了一股促进非营利性私立大学发展的合力。正如格里·斯托克所说，在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。
二、独立学院现行的管理制度具有鲜明的过渡性特点
美国霍普金斯大学非营利组织国际比较研究中心，在综合分析了世界各国非营利组织发展的基础上，抽象出非营利组织的“五个特征”:组织性、民间性、非利润分配性、自治性和志愿性，形成了一种规范的分析范式。
1.依附公共资源的办学实体
民间性是指非营利组织在制度上要与政府相分离。从独立学院的现状来看，其各项人事任免只需备案而无须政府部门批准;维持其运转的经费不依靠财政拨款;其资产来源也主要来自民间;应该具有非营利组织民间性的一般特征。但是，允许公办高校的品牌等公共资源参与举办独立学院的制度安排，使独立学院事实上成为公办高校的“衍生物”。布坎南运用连续性物品谱系，解释了存在政府失灵下政府机制仍然具有强大生命力的根源，即政府组织与集体选择在公共品供给方面存在成本收益的比较优势;同时，这也是对民间资本依附公共资源，并导致独立学院快速发展的原因，提供的一种理论说明。
2.企业型控制的治理结构
组织性是指非营利组织的法律地位、自主管理、享受免税等权利，主要通过在相应主管部门登记注册而获得。目前，独立学院已进行了合法注册，具有法人组织所必备的章程与制度、组织机构和人员、必要的法人财产等要件。区别在于一部分注册为事业法人，而另一部分注册为民非法人。萨拉蒙认为，最重要的不是组织是否已经注册或具有法律权限，而是必须建立制度，这在一定程度上体现为内部组织结构、目标结构和活动的相对持续性。就居于中心地位的治理结构而言，独立学院应依法设立理事会(董事会)作为决策机构，由参与举办独立学院的普通高等学校代表、社会组织或者个人代表、独立学院院长、教职工代表等人员组成，普通高等学校的代表不得少于五分之二。而实际上，绝大多数独立学院理(董)事会主要由合作双方组成，且投资方一般占多数，即占理(董)事会组成人员的3/5,4/7或5/9;其他社会组织或者个人代表、真正的教职工代表等几乎没有。这种治理结构不仅体现了企业型控制的特点，而且在实质上受企业控制。
3.商业型筹资的资源结构
志愿性是指组织成员的行为建立在自愿的基础上，一般通过非营利组织在接受资产捐献、劳务捐献和服务性收人比重等方面的表现来界定。独立学院的初始实物资产由合作方的投资形成，日常运转经费的主要来源是服务性收费，几乎没有捐赠。因此，独立学院具有商业型筹资模式的特点。弗里曼和肖尔得斯认为:“非营利组织之所以存在，是因为一个社区或社会需要向它的全体成员提供一定的货物或劳务。一般情况下，并不考虑所提供的货物或劳务的成本能否通过收费来补偿或者有偿使用货物、劳务的人是否为受益者”。因此，服务性收人占组织资金来源的比重过高和资产捐献占法人财产比重过少的问题，会动摇其作为非营利组织的基础;这也从另一侧面说明了公共资源对非营利组织扶持的重要性，是维护公益性活动持续性的需要。
4.双重支配模式
非营利组织在登记的业务范围内，应拥有相对独立的决策和执行能力，能够自我管理。吉德伦等提出，考察政府与非营利组织合作提供社会产品的关系，有两个关键要素:一是服务资金的筹集和授权;二是服务的实际配送。为此，他们提出了政府与非营利组织关系的四种模式，即政府支配模式、非营利组织支配模式、双重模式、合作模式。在资金筹集上，独立学院是利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校，服务性收费是其主要资金来源，具有非营利组织支配模式的特点;在服务配送上，其收费标准、招生规模、学籍管理、专业设置、教师职称以及教学评估等方面仍要执行国家有关规定，接受政府部门的管理;此外，除登记机关依法进行的登记管理，业务主管机关也要依法进行业务指导。因此，独立学院在拥有一定办学自主权的同时，具有政府和独立学院双重支配的特点。
5.“回报”的潜一反功能
在非营利组织制度体系中，“不得分配盈利约束”和不得“分享一份剩余资财的明确的所有者权益”，是对“志愿机制”最本质的体现，“以志愿求公益”是制度自动实施的动力源和稳定器。目前，独立学院的产权安排有如下特点:一是法律允许在进行必要扣除后，出资人可以从办学结余中取得合理回报;二是出资人通过提取“管理费”等办法变相获得回报;三是出资人实际享有清算后的剩余产权。正如萨拉蒙指出，非营利组织并非不能从事营利性活动，问题的根本在于，非营利组织如何处理这些盈余?而有学者甚至认为，财产所有权的社会性，是非营利组织独有的特征。因此，实际上存在的“回报”，从根本上影响了对独立学院的非营利性的判定。按照默顿的功能分析模式，我们将增加教育投人作为“回报”带来的正功能，把导致营利倾向作为其反功能，并与显功能和潜功能组合为四种功能取向。显一正功能表现为，增加教育投人，扩大高等教育规模，满足社会需求;显一反功能表现为，由“高价低分”而导致的不公平;潜一正功能表现为，由于总规模扩大和竞争加剧，导致的高等学校间功能分化和类型组合;潜一反功能则表现为，由于营利倾向导致的质量问题和结构问题。由于控制运营成本和追求规模经济的需要，导致独立学院在办学活动中存在基本办学条件不完善、专职专任教师不足、片面追逐热门专业、人才培养结构难以优化等问题。
综上所述，独立学院现行的管理制度，符合非营利性制度在民间性、组织性和自治性等方面的一般性要求;具有依附公共资源、企业型控制、商业型筹资、政府和独立学院双重支配等特点;产权安排有多种功能取向，而潜一反功能的取向，不仅导致营利倾向，且加剧了高等教育的质量和结构问题。
三、独立学院有效管理方式的选择
独立学院是一个开放的系统，涉及到政府、高校、投资者、独立学院、师生员工以及其他利益相关者等多个参与人，他们相互作用、相互依赖，使系统具有整体性功能。探索有效的管理方式，需要把握独立学院的系统结构，抓住问题的实质和关键，进行政策的系统设计和整体推进。
1.理清“出资”的权益
举办者有出资的义务，出资形成的资产应过户为学校的法人财产。但是，有关调查显示，2007年全国318所独立学院中，有6所独立学院完全靠租赁土地和教学行政用房办学，有38所独立学院自有土地、教学行政用房不达标，有189所独立学院资产未过户到独立学院名下。对于产权不规范的问题，本文不做进一步探讨，值得注意的是，现有产权结构对独立学院实行非营利性制度会产生什么影响。其实，有关法律条文对举办者和出资人的权利义务是有所区别的，换言之，出资是举办者的义务，而举办并非出资者当然的权利。就独立学院而言，合作双方因签订的合作办学协议而形成的法律关系是债权关系，而非股权关系。作为合作一方的社会组织如要获得举办者身份、享有举办者权益，则不能索取回报;社会组织如取得合理回报，则必须放弃举办者身份。不取得回报，符合非营利组织的本质属性;而取得回报，只作为独立学院的债权人，与非营利性亦不矛盾。所以，依法区分两者身份和权利义务关系，是探索非营利性独立学院的管理方式的法理基础。同时，随着独立学院产权关系的调整，应逐步调整理事会结构，补充教职工代表和其他社会利益相关者代表，建立和健全不以营利为目的的治理结构。实行非营利性制度，绝非剥夺出资人回收投资和索取回报的权益，而是将这种权益的保护落实到合法合理的轨道上。
2.由教育行政转向公共治理
在独立学院这一特定领域，存在多元主体以及多种教育权力和教育权利的复合，如体现政府管理职能的国家权力，社会举办者投资办学的社会教育权，家长和学生的教育选择权，学生的学习权，其他利益相关者的权利等，几乎囊括了各种各样的利益关系和利益诉求。传统的教育行政管理在处理复杂的关系时，往往显得无所适从和顾此失彼。治理明确肯定了在涉及集体行动的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。与传统行政不同的是，治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立共同的目标等方式形成，实施对公共事务的管理。周业安教授认为，公共治理就是确保公共领域中相关契约达成、实施和救济的一系列制度安排和作用机制，它通过权利的合理配置和机制设计来实现集体福利最大化。孟繁华教授认为，教育公共治理是区别于传统行政管理模式的一种新型公共管理模式，“基于合作的教育公共治理框架”应该包括“重新定位政府角色，构建政府、社会和学校间的合作伙伴关系，建立教育公共治理的协商机制”等内容。独立学院的公共治理是由开放的公共管理与广泛的公众参与二者整合而成的公域之治模式，具有治理主体多元化、治理依据多样化、治理方式多样化等典型特征。
3.建立健全公共治理机制
把独立学院公共治理看作是制度、行为和过程构成的一个系统，按照帕森斯的功能结构分析范式，系统具有对内/对外功能与手段性/目标性功能，两对范畴组合成系统的四种基本功能要求(见图1)，即适应、目标达成、整合、模式维持。这四项基本要求是任何行动系统都必须满足的，公共治理的四个子系统是分别满足四项功能要求的相应制度安排。其中办学体制执行系统的适应功能，确保系统从环境中获得所需资源，并在系统内加以分配;管理体制执行系统的目标达成功能，制定系统的目标和确定各目标的主次关系，并能调动资源和引导社会成员去实现目标;法人治理结构执行系统的整合功能，使系统各部分协调为一个起作用的整体;治学结构执行系统的模式维持功能，维持社会共同价值观的基本模式，并使其在系统内保持制度化。促进四项功能实现的机制应包括以下几个方面。
(1)建立合作伙伴的机制。它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。但经济学理论认为，公共物品的私人自愿供给会导致供给不足。那么针对高等教育这个具有正外部性的准公共品而言，使其外部性内部化是引导社会资金投入高等教育事业的关键。其政策意义有以下三方面:一是
保持政策的连续性;二是调动大众媒体的力量，树立优秀独立学院的社会形象，以增强其投资者社会资本;三是给予必要的财政资金支持，包括政府采购、学费补助等。
(2)建立质量评估的机制。高等学校的本质特征是学术性，结构特征是松散性。因此，组织的目标模糊并难以精确评价。现代组织理论认为，当组织目标模糊不清、难以精确评价时，组织对制度环境很敏感，换言之，外界的评价往往对大学内部生产强大的影响。作为一种公共治理机制的教育评估，不仅是一种教育质量管理的技术，应在评价主体上形成政府、高校、市场和社会共同参与的格局，在评价类型上更注重总结性评估、形成性评估和配置性评估的综合运用，在评价方式上强调外部评价与内部评价的有机结合。正如剑桥大学副校长安娜·朗斯黛尔所说:“营造一种专门的、自我调节的氛围比无休止地制定规章更催人上进、有效和经济得多。”
(3)建立信息披露的机制。独立学院内部往往没有建立起如企业组织的权利制衡结构，而外部又缺乏来自社会公众的监督。赫兹琳杰指出，完善非营利组织治理的答案在于责任制，非营利组织理事会的首要职责不是筹集资金，而是加强有效监督，扮演企业所有者和市场的角色。她提出了一个以披露、分析、发布和惩罚为内容的解决非营利组织治理问题的方案，即dads法。她坚信“公开是解决社会和
经济问题的良药，正像人们常说的那样，阳光是最佳的防腐剂。
(4)建立发展学术的机制。大学是众多基层学术组织的联合体，是“底部沉重”的组织。朱克尔认为:“组织生活中的实践做法之所以是持续性的，是因为它们具有被视为当然现象而得到认可和接受的特征，及其在某种程度上在自我维持的结构中再生产其自身的特征”。在我国高等教育大众化阶段，独立学院系统必须为自身包含和保存一定的价值规范，并为整个行动(教育活动)系统提供基本模式。这种价值规范就是以学术精神为核心的、并被广泛认同的大学发展观，其制度化体现就是渗透到独立学院基层学术组织内部的学术制度或称治学结构。而最有力的制度支撑，就是允许具备条件的独立学院成为学士乃至硕士、博士授予单位。
综上所述，“治理”应是最有效的管理方式，通过上下互动和“多中心治道”，使相关者权益得到保障，学术机制生根发芽，从而促进独立学院的健康发展。
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