制约民办高校发展的外部因素及其对策研究

摘要：国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）（以下简称规划纲要）明确提出要“大力支持民办教育”。民办高等教育历经三十多年的发展，从无到有，从小到大，办学条件、办学规模、办学层次和办学特色都取得长足发展，民办高等教育已经成为中国高等教育的重要组成部分。然而，目前中国民办高等教育仍面临着种种的现实困境，通过对制约民办高校发展的外在因素分析，据此提出相应对策，以期促进中国民办高校持续、快速、健康发展。
　　关键词：民办高校；外部制约因素；对策研究

　　在结束不久的全国两会上，民办高等教育再次成为代表委员们关注的焦点。民办高等教育历经三十多年的发展，已逐步得到社会的认同，民办高等教育在中国高等教育迈向大众化的进程中发挥了不可替代的作用，民办高等教育不再是公办高等教育的一个补充，民办高等教育已经成为中国高等教育的重要组成部分。规划纲要更明确指出：“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。各级政府要把发展民办教育作为重要工作职责，鼓励出资、捐资办学，促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式兴办教育。健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。”
　　一、中国民办高校发展现状
　　中国民办高等教育发展至今，办学条件、办学规模、办学层次和办学特色等都取得长足发展。具体来说：一是办学环境明显改善。《民办教育促进法》的实施，使得民办高校的办学有法可依。为民办高校的快速发展奠定了和谐的政治和舆论环境。二是基础设施大大加强。土地、校舍、教学仪器设备、实训中心、图书等基础设施不断加强，校园环境更优美。三是办学规模快速发展。2009年全国教育事业发展统计公报民办高校658所（含独立学院322所），在校生446.14万人，其中本科生252.48万人，专科生193.66万人，全日制民办高校（含独立学院）在校生数已经占到全部高校在校生总数的 20.8%。四是办学层次不断提升。2005年以来，相继有一批专科院校升为本科院校（三本），个别院校由三本升为二本。五是各项制度更规范。很多民办高校内部已经建立了董事会领导下的校长负责制和建立健全了一整套规章制度。六是学科建设趋于完善。民办高校专业设置几乎遍布各个学科，部分民办高校已有重点学科。七是发展模式多样化。按办学的运行机制，将民办高校划分为以下四种发展模式，注入式、改制运作式、附属再生式和滚动式。八是融资渠道单一。目前中国民办高校的经费来源主要还是学费，大部分民办高校走的是一条以学养学的道路。九是师资队伍建设趋于合理。由早期的哑铃式师资结构，已逐渐演变为倒立金字塔式师资结构。
　　二、制约民办高校发展的外部因素分析
　　随着《民办教育促进法》和各省市针对民办高等教育扶持政策的实施，民办高校得以快速发展壮大。然而伴随着公办高校不断的扩招、国家加大对公办高校支持力度，民办高校发展的瓶颈问题日益突出，主要表现为法人属性的模糊、产权不明晰、合理回报、资金短缺、民办教师流失、良性社会环境等问题，这些问题如不能得到妥善处理，民办高校前景令人担忧。
　　1.法人属性问题。《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）规定，“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”、“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”。然而，事实上由于法人属性的模糊，带来的是民办高校在税收、经费支持、招生、学科建设、教师的社会保险和其他待遇等诸多方面的不公平待遇，难以实现事实上的平等地位，从根本上制约了中国民办高校的持续、快速、健康发展。
　　目前，公办高校的法律定位是事业单位法人，民办高校的法律定位是民办非企业法人。这个好比“知道我们不是什么，但是不知道我们是什么”。实际上大部分民办高校是双法人：民办高校举办者多是企业（或个体）法人，它们以营利为目的，而民办高校定位为非企业性质法人，是公益性的。于是产生了资本的逐利性与教育的公益性冲突。
　　2.产权问题。民办高校的产权问题，一直以来是投资人、举办者关心的焦点问题，产权问题已影响了民办高校的正常运转和持续发展。合理界定产权，规范并保护各产权主体的地位与权能已迫在眉睫。中国民办高校多为投资办学，而非捐资办学，既为投资办学，就应该明晰产权。然而，《民办教育促进法》对民办高校的产权并没有予以明晰。产权问题集中表现在：一是产权关系主体的权利与义务不对称；二是民办高校的法人财产权落实不到位；三是民办高校财产权的最终归属不明确。
　　3.公益性与营利性问题。《民办教育促进法》规定，“民办教育事业属于公益性事业”、“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。这本身就具有矛盾性。中国大多涉入民办高等教育的企业，并非实力非常雄厚的企业，这些企业更多是抱着“投资”的心态举办民办高等教育，由于法规中未明确取得合理回报比例问题，取得多少算是“合理回报”？很多出资人迫于社会舆论的压力，往往通过暗箱操作方式想尽一切办法取得利益回报，其结果严重影响了民办高校的办学质量，制约了民办高校的快速发展。
　　4.资金短缺问题。资金短缺问题始终是制约民办高校可持续发展的关键所在，可靠稳定的资金来源是民办高校可持续发展的根本保证。国家政策允许民办高校在学费收取上高于公办高校（民办高校通常选择上限标准），然而，民办高校为此也付出了代价，较高的收费标准某种程度上限制了部分生源。中国绝大多数民办高校都是滚动发展模式，学费是民办高校的主要经费来源，大部分民办高校走的是一条“以学养学”的道路。然而，民办教育所需的土地、教学仪器设备、校舍、教职工的工资福利与培训费用、教学和科研经费和学校日常运行费用等是一笔笔巨额费用，显然，单纯依靠学费，是难以持续发展下去的。单一的筹资方式和有限的资金额度，严重影响到学校硬件设施建设和优秀人才的引进，降低了中国民办高校抵抗风险的能力。另外，银行业对民办高校贷款的严格审查，使得民办高校贷款艰难。而获得银行贷款的民办高校无法享受无息、低息、贴息的优惠政策，高昂的利息无疑对民办高校来说是雪上加霜。
　　5.民办教师流失问题。师资队伍建设关乎民办高校教育教学质量，是民办高校可持续发展的源泉。民办教育发展的核心问题就是师资。然而近年来民办高校教师因社会观念、工资福利、培训进修、社会保障等原因流失比较严重。据统计，民办高校教师年流动率在10%~20%之间，在流失的民办教师中多数为优秀中青年骨干教师，其中研究生学历约占70%、中级以上职称所占比例约80%，严重影响民办高校教学质量的提高和内涵式建设的发展。而造成民办高校教师严重流失的主要原因在于民办高校法人属性引发的社会保障制度的不完善。以社会保险为例，公办高校执行的是机关事业单位养老保险，而民办高校则为企业职工基本养老保险。由于缴费基数、比例和核算公式不一样，民办高校教师退休后的待遇与公办高校教师形成很大的差距，差距在1~5倍，产生了“同工不同酬”的现象，显然，对于民办高校教师很不公平。6.社会观念问题。人的观念往往直接影响人的行为，要克服传统观念是一个漫长的过程。在一些民众眼中，民办高校就是“差、赚钱”的代名词，是不得已时的选择，必要时宁愿选择复读。近年来，大批高考生选择复读，在某种程度上证实这一观点的存在。民办高校虽历经三十年发展，然而，“公办”二字在思想观念中仍占主导地位。社会民众对民办高校的认可度仍不高，目前，社会尚未形成有利于民办高校发展的良性社会环境。这也成为阻碍民办高校生存与发展的重要原因之一。
　　三、民办高校发展的对策研究
　　1.规范民办学校法人登记，明析法人属性。规划纲要（2010—2020年）提出，“规范民办学校法人登记”。明确民办高校营利性和非营利性性质，是纠正“民办非企业”这一另类法人定位的前提。对非营利性民办高校登记为事业单位，参照公办高校，核定教师事业编制，在编教师可享受与公办高校教师同等的社会保障和退休待遇。对营利性民办高校登记为企业单位，教师实行人事代理，并参照公办高校教师的相关政策落实社会保障和退休待遇。事实上，近年来，湖南、四川、宁波等地方突破体制性障碍，以地方性法规、规章的形式明确规定民办高校是“民办事业法人”并给予民办高校教师以事业单位编制，在制度层面上开始清理和纠正有碍民办高校发展的各类歧视政策。
　　2.落实民办学校法人财产权，明晰产权。规划纲要（2010—2020年）提出“切实落实民办学校法人财产权”。产权问题是民办高校发展中的一个深层次问题，可依据《物产法》等相关法律法规，以行政法规方式明确民办高校法人财产权，同时也要明确出资人的财产权。如果仅仅明确民办高校法人财产权，而不明确出资人的财产权，那么投资就等同于捐资，将不利于鼓励社会资源涉足民办高等教育，民办高校资金短缺问题更甚。
　　3.建立营利性和非营利性民办学校分类管理机制，解决民办高校公益性和营利性问题。规划纲要（2010—2020年）提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。按纲要要求尽快构建营利性和非营利性民办学校分类管理标准和管理办法，取消合理回报规定。营利性和非营利性性质由出资人自愿选择确定，并依据不同性质，享受不同的优惠政策，执行各自的运行规则。具体而言，对于非营利性民办高校

，参照公办高校享受税收全免，接受社会捐赠，所得利润与举办者无关，用于高校自身发展，实施教授治校；对于营利性高校，按市场机制运作，参照《公司法》对其进行管理，进行必要的课税，所得利润股东分配，加强监管，限制营利范围，确保不失教育公益性本质特性。
　　4.制定完善优惠政策，健全公共财政扶持政策，解决民办高校资金短缺问题。规划纲要（2010—2020年）提出“制定完善促进民办教育发展的优惠政策”、“健全公共财政对民办教育的扶持政策”。贯彻落实《规划纲要》的相关规定和政策，从根本上解决民办高校发展资金短缺问题，具体来说：一是设立民办教育发展专项资金。专项资金主要用于民办高校日常运行管理和对为民办教育发展作出贡献的单位和个人进行奖励和表彰。二是以公共财政支持民办高校加强对教师的培养与激励。政府以公共财政建立民办教育教师培训体系；民办高校教师的社会保险以及住房公积金等，在现行缴费比例基础上，政府补贴一定比例的缴费额度。三是政府协调地方商业银行，加大银行对民办高校的贷款支持。政府对贷款民办高校的办学信用、办学实力、办学效果、负债率和发展潜力等予以考察，并依据考察情况衡量贷款额度的最高限额。四是有重点的资助教改和教研突出的民办高校。对教学质量高、办学实力强、办学效果和发展潜力较好的民办高校，给予教改和教研经费资助，促使民办高等教育整体质量的进一步提高。五是发行教育福利彩票。参照中国福利彩票和体育彩票，发行教育彩票，借助社会力量通过教育彩票筹集资金。
　　5.落实教师平等法律地位，建立完善社会保险制度，解决民办教师流失问题。规划纲要（2010—2020年）提出“依法落实民办教师与公办教师平等的法律地位，建立完善民办学校教师社会保险制度”。一是落实待遇上的平等政策。民办高校教师享受与公办高校教师同等待遇，对于热门专业教师和优秀骨干教师，必要时给予高于公办高校教师的待遇，留念人才的同时，刺激人才的引进。二是建立民办高校教师编制政策。参照公办高校教师编制管理办法，实施民办高校教师编制制度，享受政府补贴。三是建立民办教师培训和进修政策。除以公共财政支持民办高校加强对教师的培养与激励外，民办高校自身要完善教师培训进修体系，对培训、进修的教师给予宽松的政策，从而培养并稳定一批民办高校的优质骨干教师队伍。四是建立完善民办高校教师社会保险制度。出台地方法规或政策，民办高校教师参照事业单位缴费。
　　6.正确引导，清理并纠正各类歧视政策，为民办高校创造良性发展环境。规划纲要（2010—2020年）提出“清理并纠正对民办学校的各类歧视政策”。一是政府加大舆论引导。传统或错误社会观念需要国家相关职能部门给予正确引导。只要能认真执行国家教育方针政策，能培养适应经济社会发展需要的人才的学校是就是好学校。二是清理并纠正歧视政策。政府和教育主管部门要清理并纠正对民办学校的各类歧视政策，在民办高校的进一步发展上给予大力支持。三是注重内涵式发展，注重品牌战略。民办高校应注重内涵式发展，创新办学体制机制和办学模式，不断地自我完善、自我规范、自我净化和自我提升；同时注重品牌战略，塑造学校的形象，积极主动地争取自我发展环境的改善。
　　与历经百年文化沉淀的公办高校相比，民办高校尚处于青少年时期，还不成熟，但有活力，有拼搏、创新变革的意识，哈佛、耶鲁、麻省理工和斯坦福等世界著名民办大学是他们追逐的目标。无论是国家、出资人，还是民办高校自身，都不希望这个正茁壮成长的民办高等教育，从我们的视野中消失。但是前行道路依旧坎坷，民办高等教育需要社会给予创造快速成长的良性社会环境，需要国家和各级政府的大力支持，需要民办高校自身的不断创新改革。相信在高等教育国际化、市场化、大众化趋势日益凸显的时代，中国高等教育“民办化”将会是必然趋势。
　　
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