英国政府购买图书馆公共服务的演进、特征及启示

　　英国政府购买图书馆服务主要经历了3个发展阶段：“强制性竞标”制度、“第三条道路”政策和“大社会”计划。英国政府主要通过制定相关法律制度、专门的购买资金预算、规范的购买流程、强化监督管理等措施保障图书馆公共服务的购买。我国应借鉴英国的成功经验，结合自身实际情况，制定和完善政府购买图书馆服务的法律和政策，与非营利性组织开展合作，加快对非营利性组织的培育与扶持，建立科学合理的图书馆公共服务购买行为和监督与评价机制，以满足公众对图书馆的实际需要。

　　进入21世纪，我国社会公众对图书馆公共服务的需求快速增长，对图书馆服务质量也提出了更高的要求。为了适应社会发展形势，加快自身职能转型，政府部门开始积极探索图书馆公共服务购买的路径。政府购买图书馆公共服务实现了生产者与供给者的分离，在图书馆服务供给过程中，政府不是生产者，而是通过市场选择其他社会组织的图书馆公共服务向公众供给，并根据服务的效果和质量支付资金。这种购买模式将政府从公共服务生产中解放出来，使其将更多的精力投入到服务组织、协调和监督方面，通过优化配置社会资源，提高图书馆公共服务质量，降低行政成本，减轻财政压力。英国作为新公共管理理论的发源地，其公共服务购买制度已经十分成熟和完善，并与非营利组织建立了长期密切的合作关系。同英国相比，我国政府购买图书馆服务起步较晚，还有许多不完善之处。因此，我们可以借鉴和学习英国的经验和做法，加快建立和完善政府购买图书馆公共服务制度。

　　1 英国政府购买图书馆公共服务的演进

　　1.1 撒切尔政府时期的“强制性竞标”制度

　　20世纪70年代，英国社会福利性支出快速增长，政府财政赤字不断扩大。在巨大的财政压力之下，撒切尔政府开始重新审视社会福利制度，并推动公共服务改革，以提高公共服务供给质量和效益。此后，英国福利制度逐渐从政府主导模式向市场化模式转变。

　　20世纪80年代初期，撒切尔政府为了保障公共服务质量，建立了“强制性竞标”制度(compulsory competitiveTendering，简称CCT)。该制度规定必须通过市场机制来选择公共服务生产者，政府部门也必须通过竞争机制来获取相应的管理权限。

　　撒切尔政府认为，图书馆公共服务生产和供给不能全部依靠政府，而是要充分发动公益组织、志愿者、俱乐部、企业等社会力量参与其中，成为图书馆公共服务的提供者。在这种政策导向下，政府不再全权负责图书馆公共服务的生产和供给，而是将部分交给非政府部门来承担，政府则有更多精力用在其他事务上。政府对图书馆的态度发生了转变，从以前的大包大揽转为有选择性的支持。1988年，英国政府规定公共文化与休闲服务购买可采取强制性竞标方式来实现。随着强制性竞标制度的不断普及和推广，1992年，英国政府逐渐将公共文化服务供给责任下沉到地方政府。另外，英国政府为控制图书馆公共服务支出制定了多项文件，如在1995年发布的《图书馆发展》报告中，明确非政府组织可以参与图书馆运营管理，政府不再独自承担图书馆服务供给的责任。

　　撒切尔政府推出的强制性竞标制度打破了传统政府垄断局限性，通过发挥市场机制作用丰富了图书馆公共服务供给主体，有效提高了图书馆公共服务供给的效率、质量和多样性，更好地满足了公众需求，同时也压缩了政府财政支出。

　　1.2 布莱尔政府时期的“第三条道路”政策

　　随着强制性竞标制度的推行，以市场手段推进公共服务供给并没有想象中那么顺利，在强制性竞标制度实行10年后，英国政府面临着诸多现实问题。1997年，布莱尔政府为了加强公共服务管理，制定并实施了“第三条道路”政策，对政府购买公共服务模式进行了较大调整。

　　为了“第三条道路”政策的实施，布莱尔政府对各级政府在图书馆公共服务供给过程中的结构、机制和目标等进行了调整和优化。该政策要求引入社会力量参与图书馆治理，政府在图书馆公共服务管理中的定位也从全面型管理向宏观调控和战略目标管理转型，意在提供图书馆公共服务过程中，充分发挥非政府组织的治理和服务主体作用。1997年，在英国博物馆、图书馆、档案馆联合理事会(Museums，Libraries and Archives Council，简称MLA)的推动下，英国各地区纷纷成立了图书馆理事会，由各地区理事会主要负责本地图书馆公共服务管理和图书馆建设。2000年，MLA制定了“未来图书馆计划”。通过实行上述政策，有效缓解了政府在图书馆公共服务供给中的压力，充分调动了社会力量参与到图书馆公共服务供给当中来，最大程度地提高了社会公共资源配置效率。例如，在图书馆服务供给保障方面，MLA牵头负责制定具体的政策规则，其他社会主体如图书馆、公益组织、志愿者组织、地方议会等一同配合协助政策的执行。布莱尔政府在对图书馆公共服务提供保障的基础上，引入良性竞争机制，在充分利用社会自治促进图书馆管理水平提高的同时，在提供图书馆公共服务“最佳价值”方面也达到了效率与效益共同提升的发展目标。

　　1.3 卡梅伦政府时期的“大社会”计划

　　2010年，卡梅伦执掌英国政坛。为了加强社会公共服务供给保障，提高服务质量，卡梅伦政府推出了一项名为“大社会”(Big society)的计划，旨在体现“还政于民”的执政理念。该计划要求政府进一步将权力下沉，赋予民众更多的“人民力量”(people power)，建立公众共同参与公共服务管理的制度，以促进社会公共服务质量的提升。2012年，英国政府终审通过了一项名为《公共服务(社会价值)》的提案，指出在公共服务购买过程中，政府要充分发动社会力量，以丰富公共服务供给主体，让更多的民众参与到其中，真正体现“还政于民”，这也成为了保证图书馆公共服务购买与公众需求相一致的重要前提。

　　从卡梅伦政府制定的“大社会”计划可以看出，英国政府在图书馆公共服务领域方面已不再局限于政府购买，而是要发动社会力量和公众参与，做到“还权于民”，让公众能够在图书馆公共服务购买、使用和评估中发挥更多决策作用，真正做到按照其自身需要来购买，通过政府公共服务治理模式的转型，最终提高社会公共服务自治水平，做到“还政于民”。

　　2 英国政府购买图书馆公共服务的主要特点

　　2.1 制定和完善政府购买的法律制度，做好资金保障支持。

　　英国在政府购买图书馆公共服务方面走在了全球前列，制定了十分成熟的配套法律制度，为开展图书馆公共服务购买提供法律支持，并进一步明确了购买流程、内容和标准，有效加强了公共服务供给保障。1988年，英国保守党制定了《地方政府法》，其中明确要在图书馆公共服务购买中引入强制性竞标模式;1995年，英国政府颁布了《图书馆发展》报告，指出要大力推进公共图书馆和社区图书馆建设，并对图书馆治理主体的责任和角色进行了明确;2000年，英国政府在图书馆公共服务领域引入了“最佳价值”方案，建立了多主体参与的图书馆服务多元绩效评价体系，随后，英国政府颁布实施《图书馆的未来》等一系列图书馆管理的政策，为促进公共图书馆、学校和社区图书馆发展指明了方向，并在此基础上制定了图书馆发展目标。此外，为保证图书馆公共服务的质量和效益，英国政府在《图书馆2020发展规划》中，制订了图书馆公共服务的详细发展规划，明确了政府购买图书馆服务的合理性，并致力于调动社会力量参与图书馆公共服务体系建设。

　　在图书馆公共服务购买资金安排方面，英国政府为了鼓励青少年积极利用图书馆，促进阅读，在经费不断削减的情况下，2007年通过大彩票基金筹集了8000万英镑，旨在鼓励图书馆积极参与青少年成长计划，为他们提供更多的学习空间、发展空间和资源支持，以促进社会创新水平的提高。2013年开始，在英国文化、媒体和体育部(theUK Government's Department Of Culture，Media and Spots，简称DCMS)的推动下，政府成立了“图书馆工作小组”，征询公共图书馆发展的新愿景，保证图书馆重振服务、与社区保持紧密联系，并推出了资助英格兰地区公共图书馆提供Wi-Fi的项目，使超过l 000家图书馆因此受益。2012年，在一个培养青少年图书馆使用技能的项目中，DCMS和英国大彩票基金向英国国家图书馆提供6000万英镑经费，以促进图书馆配套设施的建设。

　　2.2 以非营利性组织为购买对象

　　英国政府向非营利性组织购买公共服务有着悠久的历史。1601年，伊丽莎白女王颁布《伊丽莎白济贫法》等慈善法律后，英国政府就开始依靠非营利组织来提供公共服务和产品。英国政府与非营利性组织的合作最早可以追溯到1869年亨利索里在伦敦创办的全球首个慈善组织，以及1884年巴内特组建的全球首个社区公社“汤恩比馆”，这也是各国实行社区公共服务社会化供给的重要开端。上述两个组织不仅在促进社会救助方面做出了突出的贡献，而且还开辟了一条新的文体服务社会化发展道路。20世纪60年代，沃尔芬登委员会向政府建议加强对公共图书馆的支持，并建议引入非营利性组织参与图书馆建设工作。1964年，英国颁布了《公共图书馆与博物馆法》，明确规定政府可以对非营利性组织提供财政支持，以促进城市公共图书馆建设和发展，为公众参与社会公共事务提供新的路径支持。该法颁布实施后，人们对非营利性组织参与公共服务有了更深入的认识，越来越多的民众意识到非营利性组织在图书馆发展过程中可以发挥重要的作用。从此之后，英国参与图书馆公共服务的非营利性组织从政府获得的支持不断增大，由此促进了社会公共服务快速发展。

　　进入到21世纪之后，英国图书馆的用户数量增长到了3500多万人，占全国总人口的60%左右。全国共有5000多家公共图书馆和社区图书馆，经常利用图书馆的人数约有1000万人，平均每人每两周使用一次图书馆。为了引导青少年养成良好的图书馆使用习惯，推广社会阅读，英国政府制定了专项工作计划，如由英国政府组织的“阅读起跑线”计划，就是与非营利性组织“图书信托基金会”合作完成的，该组织还获得了伯明翰政府通过国家彩票公益金(与前面的彩票基金不同)募集来的230万英磅经费支持。截止到目前，参与图书馆公共服务的非营利性组织获得的资金支持已超过550万英镑，这些组织参与的图书馆公益活动超过百场，为25万人提供了各类服务，其中有10%的人从未使用过图书馆。

　　2.3 强调购买行为规范，发挥合同监管作用。

　　英国政府在开展图书馆公共服务购买过程中，十分重视购买行为的规制和监督。其基本原则如下：一是注重协商，在做出图书馆公共服务购买决策之前，相关政府部门需征求利益相关者的意见，并在购买决策中体现出来，同量购买双方要通过平等协商签订购买合同。二是加强资金使用的监管，政府部门要根据购买合同约定，对购买主体资金使用行为进行监督，在开展服务外包过程中，要坚持专款专用、公开透明、供求平衡等原则，以保证公共服务购买资金严格按照要求使用。例如，DCMS不直接插手财政资金，而是以签订协议的方式委托给英国图书馆与信息专业人员特许协会(Chartered Institute of Library and In-formation Professional，简称CILIP)负责。后者根据政府购买的招投标管理办法，在全国范围内选择供应商，并根据购买服务的效果和质量支付资金，只有图书馆场馆建设等一些无法直接通过购买供给的服务才由政府自行解决。三是保持长期合作关系，为非营利性组织的能力建设提供有效支持。为了保证公共服务质量，英国政府为非营利性组织提供各种支持，如资金、技术、信息、培训以及人员等，以期通过扶持和培养非营利性组织发展，不断完善图书馆公共服务购买的市场基础。

　　20世纪90年代，英国掀起了一场名为“公民宪章”的运动，自此英国形成了一套完善的图书馆公共服务购买监督评价体系。该监督评价体系主要作用是指导与图书馆相关的政府部门加强制度建设，以弱化政府作为图书馆公共服务主要提供者的地位，为公众参与图书馆公共服务的购买、管理和决策提供机会。其主要表现在，制定服务标准和规范，编制系统、完善的图书馆服务信息系统，为用户使用图书馆服务提供明确指引，改善服务质量、建立外部监督投诉机制，提高馆员工作积极性;在推进图书馆公共服务标准体系建设的同时，加强图书馆公共服务合同管理，为政府开展监督评价提供法律支持，通过在合同中明确服务标准和要求，引导图书馆公共服务朝着健康的方向发展，最大程度地提高公共服务的投入一产出比。英国政府主要从以下3个方面来加强图书馆公共服务供给监督：一是建立保证金制度，提供图书馆服务的社会组织在签订合同之前，要向政府部门缴纳一定的保证金，如果其后续提供的服务没有达到合同规定要求，政府部门可以自行终止合同，并提出赔偿;二是在供给对象选择方面，要按照图书馆用户的价值诉求和服务需要确定承接主体，以统一图书馆服务供给双方的评价标准;三是政府制定了一套惩戒机制，对违法违规、不按照合同提供服务的主体进行惩处。政府的主要职责是保证公共服务供给达到“高质量”和“高回应”。“高质量”主要是通过在公共部门与私人部门之间寻求一条最佳合作路径，最大程度地保证公共服务质量;而“高回应”是坚持以用户需求为导向，引入社会舆论来监督图书馆服务。

　　3 英国政府购买图书馆公共服务经验对我国的启示

　　3.1 加快政府购买图书馆公共服务的法律和政策体系建设

　　英国作为一个传统福利国家，已形成了一种根深蒂固的观念，即福利是公民享受的基本权利，而不是慈善事业，政府应该通过立法和政策来保障公众享受平等的公共服务待遇。

　　通过分析英国政府购买图书馆公共服务立法经验，我们可以看出，加快制定一套完善的图书馆公共服务购买法律和政策体系刻不容缓。目前，我国现行法律中涉及政府购买图书馆服务的法律主要有《政府采购法》《招投标法》和《合同法》等，但从其中相关规定内容来看，大多数仅适用于对图书馆硬件设施的建设和完善，而对图书馆服务中的软件(如信息素养教育、信息咨询等)的指导和提升作用十分有限，而且《政府采购法》中的“购买”与图书馆公共服务中的“购买”在购买主体、方式、标准和程序等方面存在较大差异。另外，现有关于图书馆公共服务购买的政策规定主要依据地方性政府制定的文件，缺乏约束力和强制性。因此，当前我国政府图书馆公共服务购买面临的一个紧迫问题就是相关立法供给不足，我国应尽快结合本国图书馆公共服务购买工作实际，制定和完善相关法律和政策体系，为促进政府购买图书馆公共服务提供坚强的法律支持。

　　3.2 完善政府购买图书馆公共服务的运行机制

　　从英国开展政府购买公共图书馆服务的经验来看，其主要做法是：建立合理规范的购买流程、强制性和竞争性的招投标管理制度以及监管的多元化。英国通过开展机制建设，为政府与社会组织开展图书馆公共服务购买的合作提供支持，大大提高了购买活动的稳定性和长效性，并为双方权益的保护提供了可靠保障。与国外相比，我国政府购买图书馆公共服务发展较晚，在购买流程、购买监督、购买评价机制建设方面还存在不完善之处。当前，各级地方政府虽然是根据公众实际需要来制订购买计划和流程，但存在较大的随意性和盲目性，很容易出现程序不合理、运行机制不规范等突出问题。因此，我们要借鉴和学习英国的先进经验和做法，加快制定政府购买图书馆公共服务的制度，提高购买工作规范化、标准化和制度化水平。

　　例如，政府在图书馆公共服务购买项目方面，首先，要以公众需求为导向，尊重民意，将有限的购买经费投入到社会最需要的社区图书馆服务购买上;其次，要坚持实用性、公益性、公共性的原则，最大程度地满足公众最迫切的需求;再次，要充分发挥市场机制的调节功能和作用，尽可能地调动所有相关非营利性组织参与进来。图书馆公共服务项目要符合市场经济规律，并在非营利性组织可提供的范围内，凸显项目的市场化特质。在购买项目明确后，进入到招投标环节。图书馆公共服务供给方的能力对购买的服务质量有决定性的影响，因此要严格遴选服务承接主体。招投标工作开展之前，政府首先要公开拟购买的服务项目和对象及服务主体的遴选方式和要求等;其次，要重视公共服务购买过程中公众的咨询和意见，并给出明确的回应;最后，在引入第三方评估机构的基础上，根据已定的标准和原则将最合适的承接主体遴选出来。

　　3.3 大力培育和扶持非营利组织

　　英国的非营利组织数量众多，而且十分活跃，这与英国政府长期重视非营利组织和中介机构的培育和支持有很大关系。英国政府不仅通过政策促进和引导非营利组织发展，同时还会在经济上给予其一定的支持。但是从我国国内情况来看，非营利组织发展十分缓慢，不仅数量较少，而且专业化水平较低、综合实力较弱，很多非营利组织尚不具备独立承担公共服务供给的能力，无法很好地满足社会公共服务发展需要。因此，为提高政府购买图书馆公共服务的质量和水平，更好地满足公众需要，政府要高度重视非营利性组织的培育和引导，在政策、资金、技术、信息等方面提供支持和帮助。可以说，政府职能转型能否成功，关键取决于是否能促进独立的第三方机构的成长，以及他们对于社会问题的处理能力能否提升。例如，政府要提高相关非营利组织的承接能力，一方面应为其创造良好的外部环境，成立专门的孵化基地，组织专家为其发展建设、人才培养提供专业性的指导;另一方面，应建立科学完善的评价体系，通过开展评估，引导非营利性组织朝着正确的方向发展。

　　3.4 建立政府购买图书馆公共服务的绩效评价体系

　　建立与政府购买图书馆公共服务相适应的绩效评价体系，是保证其成功施行的重要基础。通过前面分析可知，英国政府建立了比较完善的关于图书馆公共服务购买的监管机制，在监管方式上，主要通过合同监督的方式来实现;在监管主体上，不仅发挥政府的主导作用，还积极引入社会监督，建立了一套多主体参与的监管体系;在绩效评价实施上，重点关注图书馆用户的反馈信息和诉求。

　　随着图书馆公共服务购买的不断推进，我国政府部门逐渐意识到对购买行为进行监督评价的重要性。但是由于现实条件限制和影响，大多政府购买图书馆公共服务的监管工作尚未有效开展，监管水平相对较低，而且在合同管理方面也存在诸多缺陷与漏洞。针对当前存在的问题，我们必要从以下3个方面采取措施：首先，建立和完善图书馆公共服务购买监管体系;其次，明确监督方式、主体、目标和内容;最后，大力提升监督者的相关能力。至于对承接主体服务效果的评估，要建立科学合理的评价指标体系，坚持多元主体的参与，尤其要发挥社会力量的第三方作用。同时，应以绩效为导向，加强对公共服务购买、供给的综合效益评价，使图书馆公共服务供给的权力赋予、供给激励等与服务绩效挂钩，以促进政府不断改进购买行为，进而推动图书馆公共服务水平的提升。

　　作者：李姝娟 来源：图书馆建设 2016年11期