图书馆服务监督机制研究

　　公民图书馆权益作为文化权益的重要组成部分,是公民个人按其本质和尊严所应该享有的文化待遇和文化机会。m维护公民图书馆权益，是现代图书馆的重要标志，是法律精神、法律效力在图书馆服务领域的正当切入。公民在利用图书馆时拥有知情权、使用权、批评建议监督权等，其中对图书馆管理和服务行使批评建议监督权是公民依法维护图书馆权益的基本途径。我国相关法律规定对公民行使图书馆服务监督提供了法规政策依据，但还需要健全监督投诉机制，以切实保障公民图书馆权益的实现。

　　1图书馆服务和图书馆服务监督

　　公共图书馆为公民平等获取基本文化权益提供保障,接受图书馆服务是公民享有图书馆权利的具体方式。图书馆服务是图书馆工作的重心，是图书馆存在价值的重要体现。公民在接受图书馆服务时,为了满足自身的服务需要,在服务内容、服务方式上必须有所要求，当服务要求与个人期望存在差距时,就会放弃接受图书馆服务或者对图书馆工作人员进行投诉或提出建议。公民对图书馆服务进行建议监督既是公民的基本文化权利，也是增强图书馆与公民互动，促进图书馆服务工作不断优化的有效途径。

　　针对不同公民的文献信息需求，图书馆提供的服务也是多层次的，公民针对不同图书馆服务产品层次类型行使建议监督权时的法规政策依据和方式也是有所不同的。简而言之，图书馆服务可分为基础性服务和增值性服务,前者如借阅、阅览、对馆藏资源和文献线索的一般参考咨询等,后者则包括复印、代检代查、定题服务、课题咨询、撰写综述或调研报告等服务项目。图书馆服务作为公益性文化的主要形式，其基础性服务必须坚持免费原则，而在供给不足、资源稀缺的情况下，图书馆增值性服务的部分收费在现阶段有其合理性。图书馆在提供不同层次类型的服务时必须合理界定,尽量减少增值性服务收费幅度,按照成本价格为群众提供服务，坚决杜绝不合理收费和各种变相市场化运行。

　　图书馆，尤其是公共图书馆，是民主国家为了保障公民文化权利而进行的重要制度安排，是政府为了让公众共同享有文化发展成果、提高个人综合能力而积极提供的公共文化服务。公民在享有图书馆服务时,有权对图书馆提供的服务进行建议监督;有权对图书馆工作人员在保护读者权益工作中的违法失职行为进行申诉、控告或检举；有权对保护读者权益工作提出批评和建议;有权为反映读者的意志或要求而参与图书馆重要决策。H公民对图书馆增值性服务相对显性，监督也相对容易，而对于基础性服务的监督因图书馆服务信息公开程度和个人对服务的理解水平不同而有所差异，对图书馆服务的监督依据较为模糊，监督起来较为困难。

　　2我国关于图书馆服务监督的相关法律政策依据

　　随着我国公共文化事业建设和服务的不断推进,相关政策为指引公共图书馆服务提供了有力的政策导向，提供图书馆免费化的基础性服务已经逐渐成为我国公共文化服务的共识。中共中央办公厅、国务院办公厅2007年公布的《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》中指出：“政府投资的博物馆、美术馆、纪念馆、文化馆、图书馆和乡镇综合文化站等要坚持公益性事业单位的性质，不得企业化或变相企业化，不得以拍卖、租赁等形式改变其文化设施用途。文化部、财政部于2001年公布实施的《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》更是明确规定了公共图书馆免费服务和收费的范围，对于收费服务“要坚持公益性，降低收费标准，不得以营利为目的”。上述政策文件为我国公民对图书馆服务保持公益性性质监督提供了有力的依据。

　　此外,我国相关法规为公民对图书馆服务监督行为的具体实践提供了一定的法律支持。文化部1982年制定实施的《省（自治区、市）图书馆工作条例》并没有针对图书馆服务建议监督的规定。各省市地方性图书馆法规中，《湖北省公共图书馆条例》(2001)和《北京市图书馆条例》(2002)指出读者享有向公共图书馆或者主管部门提出意见和建议的权利,但所有图书馆地方规章中均没有有关读者图书馆投诉权利的规定。虽然图书馆专门性法规条例对公民图书馆服务的建议监督缺乏明确的规定，但可通过《宪法》和其他文化条例寻求法律支持。我国《宪法》第41条第1款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”6公共图书馆作为国家文化行政机构的附属机构，是政府履行公共文化服务的制度设计的具体形态，其人员管理和运行机制多参照行政机关模式，因此，对公共图书馆管理和服务的建议监督可参照《宪法》有关规定执行。国务院2003年公布实施的《公共文化体育设施条例》第二十七条规定：“因城乡建设确需拆除公共文化体育设施或者改变其功能、用途的，有关地方人民政府在作出决定前,应当组织专家论证……涉及大型公共文化体育设施的，上一级人民政府在批准前，应当举行听证会，听取公众意见。”2012年5月1日开始执行的《公共图书馆服务标准》中对图书馆接受公众监督途径和方法给予较为明确的规范,“公共图书馆应在显著位置设立读者意见箱（簿）,公开监督电话，开设网上投诉通道，建立馆长接待日制度，组建社会监督员队伍,定期召开读者座谈会。认真对待并正确处理来自读者的意见或投诉，在五个工作日内回复并整改落实。”此外,教育部2002年修订的《普通高等学校图书馆规程》第九条规定:‘‘图书馆工作委员会应定期召开会议，听取图书馆长的工作报告,讨论学校文献信息工作中的重大问题,反映师生的意见和要求，向学校和图书馆提出改进图书馆工作的建议。”可见,积极吸收公民针对公共文化建设和服务的建议并接受公众建议监督是我国积极推进公共文化服务的重要举措之一。

　　3公共图书馆服务监督存在的不足

　　随着公民生活水平的不断提高和文化需求的不断增长,利用图书馆、接受图书馆服务曰渐成为公民生活的重要组成部分。同时，随着公民权利意识的持续增强,通过合理建议监督将成为切实维护自身文化权利的重要手段。图书馆积极听取公众合理化建议、认真接受读者监督也应成为日常管理服务工作的重要内容。但目前我国公民在行使对图书馆的建议监督权时存在一定的障碍，主要表现在公民对图书馆的建议监督机制尚不够完善，如公民建议监督渠道不畅，维权成本过高，相关法规支持不足，图书馆服务监管不力等。

　　3.1公民维权意识淡薄，主动监督意识不强

　　虽然近几年来我国将大力发展公共文化事业、促进公民文化权利实现列入重要民生事项，但在图书馆服务的认识上仍没有一个统一的、权威的定位,相当一部分人在观念上存在福利思想，把图书馆服务看作是政府对公民所施的恩赐，图书馆权利保护的主动性不够，范围不广，在实际服务中导致图书馆权益受侵害的现象时有发生因为我国长期强调经济发展,公民也将更多精力放在生活条件改善上，与公民关系较为密切的教育权和知识产权相对较为关注,而对享有图书馆服务等文化权利的意识相对淡薄，图书馆权利边缘化现象严重。吉林省消协在盘点2007年度全省消费者投诉情况时发现,有关文化消费的投诉为零，专家分析维权意识淡薄是主因。此外，由于图书馆服务侵权多是隐性存在，实际侵害性不大,取证困难，多数受侵害者抱着息事宁人的心理,最后便选择了放弃维权。

　　3.2图书馆服务监督的制度性支持不足

　　尽管中国特色社会主义法律体系已经形成，而图书馆服务立法依然比较薄弱且相对滞后，主要表现在图书馆立法的层级偏低，图书馆服务型法规偏少。现有相关法律条例中偏重于图书馆服务管理

　　22和服务限制的设定，而疏于图书馆发展、服务保障和权利维护的体现。《公共图书馆服务规范》中关于公共图书馆服务的全国性统一标准，仅作为国家推荐性标准，虽然适用对象为县及以上各级公共图书馆，但不具备法律的强制力，属于鼓励采用范畴。我国涉及图书馆服务的相关法律条例在具体内容上多属于原则性的宣示，基本没有明确图书馆服务监督应当遵循和遵从的程序、方式、途径、边界和限度。图书馆服务监督缺乏程序性保障，图书馆服务的众多政策性保护缺乏司法支持。

　　3.3图书馆服务监管主体单一,监管力度较弱

　　我国公共图书馆建设和管理同属于政府文化部门，在编制、经费和具体服务行为实施中均与政府文化部门有着较强的联系。公共图书馆的政府背景深厚，官办意识明显，政府文化部门作为图书馆服务监督投诉的唯一机构，明显存在自我裁决现象,监管力度偏弱，图书馆服务监督效果不明显。《公共文化体育设施条例》规定文化行政主管部门有对公共图书馆处以责令限期改正、行政处分和没收违法所得等处罚手段o《文化部文化行政处罚程序规定》中规定:公民、法人或者其他组织违反文化行政管理秩序的行为，依照法律、法规或者规章的规定，由文化行政部门按照《行政处罚法》和《文化部文化行政处罚程序规定》给予行政处罚。当违法行为构成犯罪的，移送司法机关处理，而图书馆服务的非物质性和轻微性往往难以构成犯罪，享有图书馆服务作为文化权利的重要内容，不具有可裁判性,即当公民图书馆权利被无端侵害，既成的侵害事实却无法得到弥补,侵害行为也无法得到惩罚。换言之，图书馆服务侵权成本较低,且较易规避。

　　3.4公民图书馆服务监督渠道不畅

　　虽然多数图书馆公布有电话投诉、网络投诉、当面投诉等服务监督途径,看似给予了公民建议监督的机会,但事实上很少注意建议监督表达内容,对公民建议监督极少进行正面且有效的回应。周继武和漆永祥作为具有一定社会地位的高级知识分子也只能借助媒体行使图书馆服务监督权利，其他一般读者对图书馆的建议监督更为困难。2013年1月1日起实施的民事诉讼法修正案中对于公益诉讼的主体资格虽然有所扩大，却将公民个人排除在外，当公民个人没有受到损害，或代受损害的他人发起诉讼仍受到限制M。公民自身对图书馆服务建议监督能力的欠缺以及对图书馆服务行为信息的缺乏，也会影响对图书馆服务建议监督理性、有效表达渠道和方式的选择,非理性的、原生态话语表达形式只会激化利益纠纷,无益于图书馆权利的有效维护。

　　4图书馆服务监督机制的健全与完善

　　图书馆服务监督机制的健全和完善关系到图书馆服务的有效进行和服务质量的切实保证，同时，图书馆服务监督机制的构建也是文化权利实现机制的重要组成部分，其完善程度标志着我国公共文化事业建设程度。健全与完善图书馆服务监督机制就是要构建政府负责、社会协同、公众参与的全方位监督格局，充分发挥各种社团、行业组织和公民个体的能动性,使公民的正当图书馆权益能够相互协调,合理诉求，以保障各相关者的图书馆权益，实现图书馆服务整体效益最大化。

　　4.1发挥政府职能，明确受理投诉和反馈责任

　　受理公众投诉是对图书馆服务进行社会监督、促进图书馆服务质量不断提升的重要方式，我国公共图书馆事业相对发达地区逐步将图书馆服务监督纳入行业规范并予以明确。如《广东省公共文化服务促进条例》就建立了人大政协监督和单位个人举报投诉相结合的监管机制，并明确了受理机构和答复反馈时限M。《北京市基层公共文化设施服务规范（试行）》规定基层文化服务机构“要在显著位置设立公众意见箱，公开上级主管部门监督电话，自觉接受居民监督。区县文化行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府应指定专人负责接受和办理群众举报。“上一级文化服务机构要按照信访有关规定,对居民意见和投诉进行认真研究办理，及时回复，不断改进工作，提高服务质量。要做好保密工作,不得对投诉居民打击报复。M”《上海市社区公共文化服务规定》中规定“任何单位和个人……可以向文化行政部门或者其他相关部门投诉，接到投诉的部门应当按照规定程序进行调查、核实，予以处理。”

　　4.2完善投诉方式,畅通图书馆服务监督渠道

　　图书馆内部要建立起一种尊重每位读者的图书馆文化，要让全体员工认识到接受读者监督不是给图书馆找麻烦,而是对图书馆服务中的不足进行诊断，是不断提升服务水平的重要方式。图书馆可充分利用读者协会、座谈会、问卷调查、馆长信箱、读者留言栏、读者QQ群等方式,畅通投诉渠道,拓展与读者的交流,鼓励和引导读者向图书馆人员倾诉、沟通。同时设计方便读者投诉的程序，为读者监督提供无障碍反馈途径，并在读者中广为宣传,使读者对图书馆的了解进一步加深，制定明确的服务标准及补偿奖励措施，以鼓励和引导读者投诉。

　　4.3提高图书馆管理水平，增强服务监督反馈处理能力

　　快速高效地解决读者投诉是对读者最大的尊重,也是读者的需求。因为绝大多数的读者监督属于发泄性质，只要得到图书馆的理解，事情就容易解决。因此，图书馆在受理监督投诉后，要尽快调查投诉的原因，积极沟通协调部门关系，并将解决问题的进展情况和结果及时告知读者，以取得读者的谅解。为此,必须对图书馆员工进行针对性的监督投诉受理培训，及时正确处理读者投诉，对于因正确、及时处理了读者投诉而提高了读者忠诚度的员工给予适当奖励。对于较为重大的服务监督投诉，图书馆应建立积极的危机应对方案,采取有效的应对策略，建立协作互助机制，在有限的时间内最大可能调集资源，尽快回应监督投诉，最大限度地消除对图书馆的不良影响。

　　4.4发挥社会团体协调作用，拓宽监督投诉主体

　　相对于政府文化行政部门和图书馆来说,读者处在弱势地位，为进一步完善图书馆服务监督平台,政府文化行政部门可以扶持读者群体组织和互动组织的发展。公民对图书馆的监督可以借助社会团体,增强社会监督力量，通过组织化的话语表达,减少图书馆权益话语表达的体制障碍，使公民的图书馆权益诉求能够顺畅表达，确保其可以与其他利益群体进行有序的利益博弈，最终让其获得足够的权利尊重,并争取到应有的图书馆权益。同时充分发挥社会团体、行业协会和互动组织的协调作用，形成在政府领导下的利益表达、协商对话和权益博弈制度。

　　4.5提高公民图书馆服务监督能力，积极提供权利实现帮助

　　公民图书馆服务监督权利的实现首先取决于公民自身的文化水平和综合素养,只有当公民真正将接受图书馆服务纳入生活常态化并正确行使图书馆权利时,才能有效地对图书馆服务进行建议和监督。其次，考虑到我国公民素质整体不高的现实，尤其是弱势群体的客观存在，必须要建立起对公民图书馆权利的救济机制。所谓“无救济无权利”，如果从图书馆权利实现的完整意义上来考察，受侵害的权利若不能通过救济得到恢复或补偿,则公民图书馆权利就不可能得到真正实现。因此，对公民图书馆服务监督能力的提升和适当提供救助是十分必要的。首先，是提高公民的经济能力和文化共享能力，只有这样，图书馆服务的社会效益才能得以提升和发挥,公民的图书馆权利意识才能提高,进而提高其对图书馆服务监督的积极性和主动性。其次,要提高公民图书馆权利的维护能力，图书馆可通过公开培训和社区教育等多种途径，聘请图书馆专业人士、法律专家或社会工作者，结合公民的不同图书馆服务需求和行为方式,从不同角度对公民给予讲解和示范，引导公民选择合理的监督投诉方式,合理地表达自己的图书馆权益诉求。最后,对公民在图书馆服务受到的权利侵害给予积极的权利救济，为公民图书馆服务监督和权力实现提供必要的法律依据和司法支持，以帮助公民合理、合法、快速地维护自身图书馆权利。

　　5结语

　　公民作为权利主体,对图书馆权利可以自主选择并应得到保障和尊重。当公民在接受图书馆服务难以达到目的甚至权利受到侵害时,对图书馆服务给予建议或投诉是公民合法维护自身图书馆权利的必然方式,这也是我国公民权利意识和能力提升的重要表现。我国虽然确立了公共图书馆服务的公益性质，但对图书馆服务规范缺乏明确有效的法律支持，致使图书馆服务监督程序不明，监督渠道不清。图书馆服务的非物质性,又使图书馆服务监督存在违规违法界定困难和成本相对较高等问题,加之公民对公共图书馆服务产品界定上的模糊性,严重影响了公民图书馆服务监督的积极性和监督结果的有效性。我国公民图书馆服务监督权利的真正实现有赖于公民图书馆权利意识和能力的不断提升和相关法律法规的制定健全,更有赖于图书馆服务监督机制的建立和完善。

　                                                          　董乾枫

　　                                                    (洛阳理工学院,471023)