我国流动人口社会保险的政府责任探析

　　在我国有这样一个特殊群体的存在，数量庞大，主体是农民工，以年轻劳动力为主，年龄结构较轻;收入低下，基本生活条件差，以务工经商和非正规就业为主;跨省流动时间长，在城市中属于边缘人口，把这类人群称之为流动人口。这部分人群离开农村，来到城市，一方面被排除在农村保障之外，另一方面由于尚未纳入城市社会保障之内，因此被边缘化，排除在社会保障体系之外，社会保障问题也就此被忽略。而流动人口需要社会保险制度安排，归根结底是由以下几方面来决定的：第一，社会保障是公平与效率相结合的制度安排，流动人口作为中国13亿人口中的一个重要组成部分，理应被纳入到社会保障制度范畴内;第二，社会保障制度是工业文明的客观要求，工业社会的复杂性和脆弱性决定了需要国家建立社会保障制度，在劳动者遭遇风险时候，给付一定的保险津贴，以保证基本生活不至于陷入困境;第三，流动人口的社会保障是社会可持续发展的必然要求;第四，流动人口的社会保障制度是劳动力合理流动的前提;第五，流动人口的社会保障制度是社会稳定的保障，建立农民工为主体的流动人口社会保险体系是为了维护社会安定团结、经济健康发展的需要。实施社会保障制度的最终目标是共同富裕，只有建立针对包括农民工在内的低收入群体的社会保障体系，才是真正实现了公平，做到了人人平等，那么我国政府对于流动人口的社会保险问题承担了什么样的责任？

　　一、 政府在制度构建方面的责任

　　在中国流动人口社会保险中，政府的制度责任尤其重要，只有在相关的制度方面尽到应有的职责，流动人口的社会保险问题才会得到切实落实。随着我国深化改革，流动人口所遭遇的风险也复杂多变，仅仅依靠家庭力量是不能应对的，而流动人口被排除在社会保障体系之外，因此，必须明确政府对于社会保障的责任，充分体现社会保障的公平性。政府对于公民不能只是行使其权力，更要担负起对公民应尽的责任。[1]政府是确保社会保障制度建立有效实施的最坚强后盾，其有责任保护流动人口的权利和利益，尤其是流动人口的主体农民工的合法权益。社会保障的发展有着其自身特有的规律，政府要顺应规律，把握流动人口社会保障发展的大局，制定出合理有效的政策并确保推行实施。我国社会正处于转型过渡期，加之流动人口的流动性特征，今后的流动人口社会保障体系不免被附上过渡性的特点。这就使得现阶段我国流动人口社会保障制度要经历一个有限发展、突出重点的过程。近年来，我国相继颁布了一些针对农民工就业、工伤、医疗等方面的规章条例，指出了农民工社会保障制度的发展方向：以流动人口的工伤保险为重点，建立低标准、广覆盖的社会保障体系。

　　转变经济发展方式，促进结构调整、产业升级，推动中国经济提质增效“第二季”，这是党的十八届三中全会对政府和市场关系的又一新的定位。这是一项迫切且复杂的任务，也是中国立足于世界民族之林的关键。在对于市场和政府关系的新定位中，政府职能将进一步转变，政府将从“划桨”向“掌舵”转变，从“运动员”向“裁判员”转变。政府改革的实质是政府的自我革命，这是困难的，同时对于旧体制中存在的各种权力和利益关系革命更是难上加难。但是，我们只能坚定不移地推进政府职能的转变，这将最终决定政府和市场关系变革以及经济增长方式转变的成败。我们今天的诸多努力，正是为了追求中国改革开放向着更深层次进展。

　　二、政府应该建立相应的法律

　　改革开放三十多年来，我国的经济有了飞速的发展，但同时也出现了较多的社会问题和矛盾，很多不和谐的因素在社会蔓延，这就要求国家出台相关法律，以确保社会各方的协调发展。我国社会保障发展几十年的实践经验告诉我们，社会保障要想更好地发展，立法是关键，立法的滞后将严重影响社会保障的有效发展。目前，确保我国社会保障贯彻实施仍是政府出台的相关政策，这与社会保障在国家中所处于的地位严重不符。法律具有约束力和强制性，这恰恰是这些政策、条例、规定所不具备的，只有落实了相关的法律，才能确保社会保障执行起来有法可依，有效实施;政策、规章制度、条例具有较强的灵活性，这使得社会保障难以朝着规范化和制度化的方向前进;社会保障法律的缺失，严重影响了人们对于未来生活的乐观积极向上态度。因此，制定社会保障的法律法规已经成为我们国家社会体制改革的重中之重，不仅迫切而且十分必要。

　　流动人口中大部分是农民工群体，政府应该制定出台农民工社会保障法，确保农民工社会保障合理有效地运行，切实保障农民工的利益。一是要继续建立和健全流动人口社会保障法律，解决好现阶段我国关于流动人口社会保障立法层次低下、空缺的问题。对现有相关社会保障条例、法规进行修改，对于切实涉及流动人口问题的规定进行完善，使其具有可操作性[2];二是继续深化司法改革，建立健全合理有效的司法机制，让这种司法机制真正维护好流动人口社会保障权利，让司法公正，使得对流动人口权益的司法保障真正得到落实;三是要把社会保障法律落实到实处，强化依法行政，加大监察力度，贯彻落实流动人口社会保障权的法律规定，把法律规定的纸上内容变成现实中流动人口真实的权利义务。2014年10月召开的党的十八届四中全会，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对于农民工社会保障法工作推进提供了依据。

　　三、加强政府财政支出力度

　　政府在社会保障中的责任重大，这其中不仅有组织方面的职责，更有财政方面的责任。政府对流动人口的社会保障事业给予必要的财政支持，一方面是政府公共服务均等化的表现;另一方面是建设社会主义和谐社会的客观要求。在这方面，农村养老保险发展的经验教训可供我们参考。在现行的社会保障制度中，我国存在着“四条腿”走路，分别是：城镇职工养老保险、城镇居民养老保险、新型农村养老保险和机关事业单位退休费制度。尽管政府已经出台相应文件，吹响深化改革的号角，但是我们不得不承认，因为地区、人群、身份的原因，不同的养老保险待遇千差万别。和其他养老保险待遇相比，新型农村养老保险待遇水平低下，政府为流动人口（农民工）提供的财政补贴少，而且也缺乏政策的优惠支持，农民工所遭遇的风险复杂多样，也就越发被排斥在主流社会之外。这使得农村养老保险处于停滞状态，陷入了两难的困境，不发展不能满足广大农民的需要，而发展的话却缺乏政府这个强大的后盾支持。其实，即使是养老金私营化模式的智利，政府也在其中发挥了重要的作用，智利政府不直接参与基金的管理和运营，并不是说政府就放任自流、听之任之。为了确保基金的安全，政府加强了间接调控的职能，具体表现在：一是通过立法，规范指导商业经营性年金基金公司的运作;二是由政府保证实现对低收入劳动者的最低限度保障及对公司运营的最低担保;三是由政府出面帮助实现新、旧模式的顺利转轨，它采取的措施是通过发行认购退休债券的方式由政府承担部分原有体制下的未决债务，使新旧模式的转换变成可能。[4]我国处于社会主义初级阶段，鉴于国家财力，将大量的资金用于流动人口的社会保障建设是不现实的，我们可以对流动人口保障项目管理成本进行补贴。政府作为公民保障自身利益的最后“救命稻草”，能够增强社会公众对政府的信任感和对社会保障制度的信心，使社会保障制度真正成为“社会稳定器”，确保社会稳定、促进经济快速发展。

　　四、政府的管理和监督责任

　　对流动人口社会保险的管理与监督，主要包括两个方面：一是对流动人口保险者的管理和监督;二是对保险机构的管理和监督。就目前情况下，当务之急是通过做好如下工作强化管理和监督：第一，建立健全与流动人口社会保障制度相协调的系统化管理和计算机网络化服务制度。将流动人口的社会保险关系数据库由县、区一级逐步升级，县、区数据库完善后向地、市一级社会保险关系数据库优化，逐步实现流动人口社会保险关系数据库在全国的共享和互通;第二，将流动人口社会保障进行省级统筹，提高统筹层次，确保农民工即使变更务工地点，社会保障也随之进行转移和对接;[5]第三，对农民工进行分类管理，并逐步统一。对条件符合的农民工应将纳入务工所在地城镇职工社会保障制度的范畴，并确保所积累的个人账户全国统筹。对于不符合条件的农民工，如短工，工作不稳定农民工，也应当建立相应地社会保障个人账户，并确保其个人账户全国转移。

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