湖北省合并城乡居民社会基本养老保险制度的政策分析

　　国务院于2014年2月7日决定将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合并，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。在此之前，湖北省人民政府为建立健全统筹城乡社会保障体系，于2011年7月10日下发《关于实施城乡居民社会养老保险制度的意见（鄂政发〔2011〕40号）》（以下简称《意见》），将全省城镇居民社会养老保险制度和新型农村社会养老保险制度合并实施。

　　一、湖北省合并城乡居民社会基本养老保险制度的具体内容

　　《意见》将参保对象设定为具有湖北省城乡居民户籍、年满16周岁（不含在校学生）、未参加其他社会养老保险的城乡居民。城乡居民养老保险基金主要由个人缴费和政府补贴构成：个人缴费每年从100元至1000元共设10个档次，各地人民政府可以根据当地实际增设缴费档次；政府对符合待遇领取条件的参保人全额支付基础养老金，地方政府对参保人员缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元，其中省级财政负担20元、统筹地区负担10元。养老金的给付由基础养老金和个人账户养老金构成，参保者在年满60周岁时可按月领取养老金。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。个人账户养老金的月计发标准为个人账户储存额除以139。

　　二、政策实施前的环境

　　（一）全国碎片化的基本社会养老保险制度

　　我国各地政府为了扩大覆盖面，通过降低费率、根据不同群体建立小制度的方式，将养老保险制度覆盖了当地的城镇灵活就业人员、农民工、务农农民、失地农民等不同群体，而这使得我国社会养老保险制度逐渐呈现出城乡分割，私人部门与公共部门分立，多种养老保险制度并存的“碎片化”状况。

　　（二）“城居保”制度和“新农保”制度并存

　　在城乡居民社会基本养老保险合并之前，未纳入城镇职工基本社会养老保险的群体中农村居民参加新型农村社会养老保险、城镇居民参加城镇居民社会养老保险。2009年开始实施的“新农保”采用“个人缴费、集体补助、政府补贴”的筹资模式，建立基础养老金和个人账户，分100至500元五个年缴费档次，缴满15年，每月可领取养老金分别为69.03、79.82、91.15、103.48、113.81元 。2011年7月1日，城镇居民养老保险在全国试点推行，这项制度和城镇职工养老保险体系、新型农村社会养老保险制度共同构成我国社会养老保险体系。

　　（三）湖北省的情况

　　2009年湖北省开展新型农村社会养老保险试点。截至2011年8月底，全省已参保人数达580万人，综合参保率达到94%，其中135万名60岁以上的老年人已按时足额领取了养老金待遇。基础养老金方面，在国家确定的每人每月55元的基础上，湖北部分试点地区适当提高了基础养老金标准，如武汉市的基础养老金为100元，加发部分的资金由当地政府承担。

　　2007年起，湖北省获国务院批准建立武汉“1+8”城市圈，为了配合城市圈的建立，湖北省政府在社会保障方面提出“加快完善社会保障体系，增强社会保障能力”的要求，确定要建立和完善不同人群的社会养老保险制度，解决农民工和被征地农民的社会保障问题，建立农村社会养老保险制度。同时，要建立社会保险转移接续制度、建立不同群体之间社会保险制度政策的衔接办法。

　　三、政策实施效果

　　2011年7月国家启动城镇居民社会养老保险试点后，湖北省政府率先出台的《意见》，从制度设计上实现了缴费、政府补贴和对特殊群体的优惠的“三个统一”：将个人年缴费档次统一为100元至1000元10个缴费档次；政府的缴费补贴不低于每人每年30元；重度残疾人均由政府代缴全部最低标准的养老保险费，并对湖北省原自行探索的村主职干部养老保险制度并轨，将城乡居民基本养老保险制度覆盖到了所有农民和没有固定收入来源的城镇居民。

　　在实践中，湖北省根据政策实施中出现的新问题，制定出台了《关于城乡居民社会养老保险工作有关问题的处理意见》和《湖北省村主职干部基本养老保险和城乡居民社会养老保险并轨实施意见》，对老农保和省原自行探索的村主职干部养老保险制度进行了并轨，对相关政策进行了进一步的规范和完善。全省城乡居民社会养老保险政策基本实现了城乡公平。

　　2012年和2013年，湖北省城乡居民参保率均达98%以上，养老金发放率达100%，截至2013年底，全省2224万人参加城乡居民社会养老保险，其中，610万60周岁以上居民按时领取养老金待遇，是全国第一个基本实现城乡居民社会养老保险全覆盖的省份。

　　四、政策评价

　　（一）该政策的成功之处

　　1.政策制定比较科学合理

　　该政策考虑到新农保和城居保都是由个人缴费政府补贴构成、在保险给付上都是采取基础养老金和个人账户的给付方式的特点，参考了城镇职工养老保险的计发上将个人账户总额除以139个月的方式，比较好地利用各政策原有特征进行融合，使政策执行过程中没有出现较大的转制成本，政策设计得比较易于理解，不会引起参保者的反感。

　　2.有利于流动性参保者的解决转移接续

　　由于政策的制定考虑了原有政策的群体的流动性问题，湖北省城乡居民社会基本养老保险又与湖北省城镇职工基本养老保险的资金来源、运营和给付比较相似，有利于解决参保者的在流动过程中的转移接续问题。

　　（二）该政策的不足之处 　　1.城乡居民社会养老保险基础养老金水平过低、缴费激励机制不足

　　当前湖北省城乡居保基础养老金保障水平偏低，大都为55元/人?月，并且自2009年试点到现在已经4年未实现调整，无法满足城乡居民的基本生活需要。另外，目前城乡居民养老保险的制度设计激励机制不足，一方面导致16至44岁的中青年城乡居民参保积极性不足；另一方面又导致人部分城乡居民都选择最低缴费档次，使得城乡居民个人账户基金积累不足，进而致使未来领取的养老金水平不足。

　　2.“碎片化”问题仍然没有完全解决

　　在合并了城乡居明社会基本养老保险之后，湖北省社会保障制度中养老保险体系由企业职工基本养老保险、机关事业单位养老保险、城乡居民社会养老保险、被征地农民社会养老保险等组成，这种针对不同人群出台不同的社会保险办法带来了制度的“碎片化”，引起制度管理上的混乱，社会保障项目进行制度整合仍然任重而道远。

　　3.统筹层次过低

　　在目前的社会保险项目中，企业职工基本养老保险基金已基本实现省级统筹，城乡居民社会养老保险基金实行县级统筹。由于统筹层次过低，使得风险只能在很小的范围内进行分散，不利于基金的安全，也不利于参保人社会保险关系的转移接续。

　　五、政策建议

　　（一）完善城乡居民社会养老保险的缴费激励机制

　　针对中青年城乡居民参保积极性不高的问题，可以采用加大政策宣传、加强行政推动、落实长缴多补政策等措施来解决。对于长缴多补政策，建议对于缴费年限在15年以下的参保者同样给予补贴，并且随着缴费年限的增加实行累进制的补助办法。同时在补助上，通过多缴多补的政策鼓励参保居民根据自己的实际情况选择不同的缴费档次参保。

　　（二）整合现有社会养老保险制度，避免制度的“碎片化”和不公平

　　首先，应将被征地农民社会养老保险一同并入城乡居民社会养老保险体系；其次，不单独建立农民工社会养老保险，将农民工或纳入城乡居民社会养老保险。对于城镇居民，应加快机关事业单位养老保险改革，实现机关事业单位与企业职工基本养老保险制度的并轨，建立起统一的城镇职工基本养老保险制度。

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