我国养老保险制度改革与隐性债务问题研究

　　摘　要：养老保险隐性债务问题一直困扰着我国养老保险制度改革。文章首先阐述了养老保险隐性债务的基本概念、各种定义、测算方法以及转轨时期的养老保险隐性债务问题，然后分析了隐性债务对我国养老保险制度改革的影响，最后对解决我国养老保险隐性债务，建立可持续发展的养老保险制度提出了相关政策建议。

　　关键词：养老保险；制度改革；隐性债务。

　　一、引言。

　　我国养老保险制度正由完全的现收现付制向社会统筹与个人账户相结合（以下简称“统账结合”）的部分积累制转轨。与改革初期人们对“统账结合”模式所寄予的厚望——体现公平与效率的结合相比，制度转轨过程中暴露出的问题增添了人们对改革前景的担忧，其中最主要的一个问题就是个人账户“空账”，而个人账户“空账”产生的原因是我国未解决好养老保险隐性债务所带来的转轨成本。最近几年，国内学者关于养老保险隐性债务的研究非常多，主要集中在两方面：一方面是隐性债务规模的测算，主要有周渭兵（2000）、王晓军（2002）、高建伟（2004）等；另一方面是如何偿还养老保险隐性债务，主要有贾康等（2000）、郭树清（2000）、吴敬琏和林毅夫（2003）、李绍光（2004）、詹明月（2001）、叶响裙（2000）、夏鹰和潘广云（2002）、李明镇（2001）、韦玮等（2006）。从已有文献来看，国内还有不少学者对隐性债务的理解不够深入或者片面，所提出的政策建议往往有失偏颇。针对此种现状，本文将深入系统地阐述养老保险隐性债务的相关理论问题，在此基础上分析我国养老保险制度转轨过程中的隐性债务问题，最后，就建立我国养老保险的长效机制提出政策建议。

　　二、养老保险隐性债务的理论问题。

　　（一）养老保险隐性债务的基本概念。

　　养老保险隐性债务源自于现收现付制。现收现付制体现的是一种代际转移的关系，当期退休人员领取的养老金来自于同期在职职工的缴费。这些在职职工在缴费的同时，也为自己积累着未来退休后领取养老金的权利。一般情况下，随着在职职工缴费记录的增加，他们所积累的养老金权益也在逐渐增加。这部分养老金权益就是养老保险制度对他们的负债。由于不存在任何可见的借贷行为，而仅由国家的规定和强制力来保证实行，故称之为隐性债务。

　　理论上，解决养老保险隐性债务的办法有四种：第一，通过降低退休人员的养老待遇水平以缩小债务规模；第二，利用下一代职工的缴费来解决；第三，若当前在职职工在缴费过程中出现基金结余，这部分结余也可以用来偿还隐性债务；第四，国家从养老保险制度外筹集资金解决。如果仅仅通过前三种途径就可以完全“消化”隐性债务，那么，从财务可持续性角度，我们就不需要担心养老保险隐性债务问题，现收现付制可以一直运行下去。但事实上，人口老龄化会对现收现付制形成很大冲击，而降低退休人员待遇及提高在职人员缴费通常会遇到很大阻力，当在职人员的缴费不能满足当期退休人员养老金发放的时候，国家为了维持养老保险制度的正常运行和国家稳定，就必须从养老保险制度外筹集资金来解决，这样养老保险隐性债务就转变成了显性的国家债务。养老保险隐性债务与国家的显性公共债务既有联系，又有区别，主要表现在：在一定程度和范围内，养老保险隐性债务的规模是可以控制和调整的，当养老保险隐性债务可以通过制度调整进行消化时，其与国家的显性公共债务有本质区别。只有当现收现付制维持不下去时，养老保险隐性债务才会显性化，成为国家显性公共债务的一部分，从而对宏观经济产生影响。

　　由此可以看出，现收现付制养老保险中所包含的隐性债务不仅直接关系着养老保险制度本身能否顺利运行，也会间接地对国家财政收支和经济运行状况产生影响。因此，许多国家在考察政府债务的时候，也会把养老保险隐性债务作为一个参考指标考虑在内。

　　（二）养老保险隐性债务的不同定义与测算方法。

　　虽然养老保险隐性债务的基本概念不难理解，但是学术界对隐性债务的定义并未形成一致看法，这给各国学者研究隐性债务带来了困惑。根据世界银行养老保险专家Robert Holzmann（1998）的归纳，目前存在三种隐性债务的定义，分别是：

　　1.计划终止时债务（Accrued-to-date liabilities）。它等于如果现收现付养老金计划在某一时刻终止，所有必须支付给当前退休人员的未来养老金精算现值加上在职职工已经积累、未来必须予以偿付的养老金精算现值。如果有基金余额，还需减去基金余额。

　　2.当前参保人口债务（Current workers andpensioners' liabilities）。不考虑新加入者，假设现收现付养老金计划继续运行，直到最后一个参保人口死亡，其等于计划终止时债务加上当前参保在职职工未来所积累的养老金权益的精算现值与未来缴费的精算现值之差。当前参保人口债务也被称为封闭人群债务（Closed-group liabilities）。

　　3.开放系统债务（Open-system liabilities）。考虑新加入者未来的缴费和养老金收益情况，其等于当年参保人口的债务加上新加入者未来所积累的养老金权益的精算现值与未来缴费的精算现值之差。

　　那么，在研究养老保险隐性债务的时候，尤其在测算隐性债务规模的时候，究竟应该采用何种定义呢？Hagemann和Nicoletti（1989）研究了老龄化对德国、日本、瑞典和美国养老保险债务的影响。该文作者测算了四个国家的封闭人群养老保险债务，结果发现美国、日本、德国、瑞典的养老保险债务分别是各自国家1985年GDP的158%、217%、355%和183%。Kane和Palacios（1996）通过测算多个国家的封闭人群养老保险债务，发现养老保险债务在经历快速人口转变的国家和现收现付制养老保险运行时间较长的国家中显得相对较重。Holzmann、Palacios 和Zviniene（2004）比较分析了35个国家的封闭人群养老保险债务，也得到类似于Kane和Palacios（1996）的结论。不难看出，国外学者主要集中于研究养老保险封闭人群债务；而在我国，周渭兵（2000）、王晓军（2002）、高建伟（2004）主要测算的是计划终止时债务。

　　实际上，三种隐性债务的定义和测算口径各有用处，究竟测算哪种隐性债务规模取决于各国养老保险改革的实际情况和研究的目的。如果政府有意完全终止现收现付养老保险制度或者向完全基金积累制转轨，比如智利养老保险制度改革，那么测算计划终止时债务是合适的，因为它告诉政府在计划终止那一时刻所需要清偿的债务规模是多少，有利于提前制定解决办法。如果研究人口老龄化、扩大覆盖面等外在因素对现收现付养老保险制度财务可持续性的影响，那么测算开放系统债务是最合适的。如果政府在改革养老保险制度时考虑新老划断，那么，测算当前参保人口债务是合适的。因为它可以明确，不考虑新加入者，当前参保人员按照现行制度缴费和领取养老金，直到所有参保人员死亡，政府所需要承担的债务。

　　从测算方法来看，由于养老保险制度涉及个人整个生命周期的行为，从年轻时缴费，到退休后领取养老金直至死亡，同时又与人口结构、生命表、工资增长率等因素有关，所以测算隐性债务规模最好利用精算方法，并考虑参保者整个生命周期的情况。当然，由于测算隐性债务规模会面临一些不确定性因素，必然涉及对一些人口经济变量的预测，比如人口出生率、死亡率、个人工资记录、社会平均工资、折现率等等，所以，测算结果不可能百分百准确，更重要的是反映一种变化趋势。考虑所面临的不确定性因素的多少，测算开放系统债务规模的准确程度最低，计划终止时债务规模最高，当前参保人口债务规模居中。一般来讲，研究者会综合考虑多种情形来说明养老保险隐性债务的规模及变化趋势。

　　（三）转轨时期的养老保险隐性债务问题。

　　前文已经提到过，如果养老保险隐性债务能够在制度内进行“消化”，则不必要担心隐性债务问题。但是，20世纪80年代以来，许多西方国家为了应对人口老龄化的挑战，开始了由现收现付制向基金积累制的转轨。从养老保险经济学的角度来看，只要养老保险从现收现付制向基金积累制转轨，都无法回避隐性债务问题。这是因为改革前参加现收现付制的职工的缴费用于当期养老金的发放，并形成未来领取一定养老金的权益，即隐性债务。如果不进行改革，这一债务理应由未来代的缴费来偿还。但是，一旦现收现付制向基金积累制转轨，未来新加入者的缴费进入了个人账户，即不再用来偿还这笔债务，那么，现收现付制下的隐性债务在转轨过程中就变得显性化。国家为了维护国家稳定，通常会从其他渠道筹集资金来偿还这笔债务。

　　养老保险制度转轨过程中出现的隐性债务显性化问题，已经引起了各国政府和学者的关注。这部分显性化的隐性债务就是制度的转轨成本。需要注意的是，我们不能笼统地说，隐性债务就是转轨成本，这要取决于每个国家养老保险制度改革的具体模式。若由现收现付制向完全的基金积累制转轨，则隐性债务就等同于转轨成本；若由现收现付制向部分积累制转轨，即改革后依然保留了部分的现收现付制，那么，在这种情况下，转轨成本就不完全等同于隐性债务，而仅仅是显性化的那部分隐性债务。通常为了保证制度转轨成功，许多国家都会在改革前测算转轨成本的规模，并制定相应的解决办法；有些国家因为发现转轨成本太大，国家经济难以承受，便另寻其它解决途径，比如实行名义账户制；也有些国家事先没有意识到转轨成本的问题，比如中国，结果造成制度在转轨过程中出现很多问题。接下来，本文将分析养老保险隐性债务对我国养老保险制度改革的影响。

　　三、我国养老保险制度改革与隐性债务问题。

　　我国养老保险制度目前正由完全的现收现付制向“统账结合”的部分积累制转轨，其中个人账户实行基金积累制，社会统筹依然保持现收现付制。因此，我国养老保险制度的转轨成本并不等于隐性债务，其仅仅是转轨时刻显性化的隐性债务。

　　当前参保人员和新加入者在向社会统筹账户缴费的同时，也积累着未来的养老金权益，这又形成新的隐性债务。所以，对我国养老保险隐性债务进行研究，不应局限于转轨成本，而要着眼于其对整个社会统筹基金运行的影响。正因为如此，测算我国养老保险隐性债务规模仅仅局限于计划终止时债务是远远不够的，因为现收现付制依然在我国养老保险制度中占很大比重。测算当前参保人口债务和开放系统债务规模对我国养老保险制度改革更有参考价值。前者可以告诉我们，如果不依靠改革后的新加入者偿还债务，政府需要从制度外筹集多少资金来填补缺口。后者则可以让我们了解社会统筹基金长期的运行情况。

　　目前，我国养老保险制度转轨过程中出现的许多问题都是由于未充分认识养老保险隐性债务的特点所造成，所采取的解决办法也注重短期效应，并未从长远认真考虑，不利于我国建立养老保险的长效机制。具体体现在：

　　首先，代际不公平阻碍养老保险覆盖面的扩大。从我国养老保险改革的具体实践看，国家承认参保人员在改革前所积累的养老金权益，但是，无论是国务院1997年26号文，还是国务院2005年38号文都规定这部分养老金权益由社会统筹基金来支付。也就是说，政府是想利用新加入者的缴费来偿还这部分显性化的隐性债务，即转轨成本。实践证明，依靠企业长期负担高费率来消化转轨成本已难以为继，既不利于搞活企业，又不利于扩大养老保险的覆盖面。近年来，各地为了保证当期养老金的顺利发放，借助社会统筹账户与个人账户的“混账”管理，挪用个人账户基金，使个人账户有名无实，形成“空账”。据劳动和社会保障部的统计，截至2005年底，我国养老保险个人账户“空账”规模累计已达8000亿元。为了扭转这种不利局面，国务院2005年38号文规定将养老保险社会统筹部分的缴费率提高到20%，改革养老金计发办法，并且强调个人账户与社会统筹账户要分开管理，要求逐步做实个人账户。这一系列举措都可视为国家为解决个人账户“空账”，建立养老保险的长效机制，实现养老保险可持续发展而做出的积极努力。但是，这种做法的效果却不容太乐观，直接原因就是：让新参保者来承担转轨成本严重违背了代际公平原则，许多非公有制企业及职工个人不愿意参加基本养老保险，给扩大养老保险覆盖面带来了很大阻力。即使他们被强迫参加，他们也会通过各种手段来逃避缴费，比如少报缴费基数等等，到一定程度后，提高缴费率并不一定会导致缴费额的增加。

　　其次，从短期来看，新参保者的缴费可以缓解社会统筹基金的支出压力。但从个人整个生命周期来看，新参保者能否真正为偿还债务作贡献，还要取决于缴费和养老金收益的现值之差，若大于零，新参保者会为减少开放系统债务作贡献；否则，新参保者会使整个开放系统债务规模越变越大，出现“滚雪球”效应。现阶段，我国各级政府一直致力于扩大养老保险覆盖面，视其为解决转轨成本的“救命稻草”，但是却忽视了可能存在的问题——如果不完善制度设计，扩大覆盖面可能会带来整个开放系统债务的膨胀，短期的社会统筹基金收支状况好转可能隐藏着未来更大的支付危机。扩大养老保险覆盖面，让更多的人享有养老保障，是体现我国养老保险制度公平性的题中之义，但在扩面的同时，必须重视完善养老保险计发办法，才能实现我国养老保险制度的可持续发展。

　　四、相关政策建议。

　　国务院2005年38号文提出要建立起适合我国国情，实现可持续发展的基本养老保险制度。要实现这个宏伟目标，我国政府必须立足长远，重视养老保险隐性债务问题。因为养老保险隐性债务不仅与转轨成本有关，也与养老保险基金长期平衡有关。

　　要解决我国养老保险制度中的隐性债务问题、建立养老保险长效机制必须做到以下几点：

　　（一）制度外筹集资金消化转轨成本，以顺利扩大养老保险覆盖面。

　　解决养老保险隐性债务的办法之一是从制度外筹集资金，尤其是在制度转轨时期，加强政府投入更显必要。政府应该在以下两方面有所作为：一是承担制度转轨成本。政府至少应该主动承担一部分转轨成本，这不仅是实现个人账户由“空账”变为实账的前提，也是我国养老保险制度建设走上良性轨道的开端。政府承担转轨成本后，扩面“新人”

　　的缴费率无疑可以大大降低，职工参加养老保险的积极性会大大增强，从而形成良性循环。二是建立养老保险储备基金。由于养老保险所涉及的时间周期长，所面临的不确定性因素较多，因此国家建立养老保险储备基金以应对外界环境变化的冲击是很有必要的。我国政府在这方面已经迈出了实质性的一步，成立了全国社会保障基金理事会，但在承担转轨成本的责任方面还需进一步明确和加强。

　　目前，很多地方政府仅仅将扩面工作当成解决养老保险制度转轨成本的一种手段。这种看法是非常片面的。首先，享受养老保障是所有公民的一项基本权利；其次，扩面人群的缴费不能完全替代政府偿债。虽然在短期内，养老保险参保人数的迅速增加会大大缓解社会统筹基金的支付压力和减轻政府的财政负担，但是，在职人员在缴费的同时也积累了未来领取养老金的权利，能否为解决隐性债务作贡献还取决于其缴费与养老金的相对大小。因此，如果片面地把扩面工作当成“救命稻草”，而不重视养老金制度设计，虽然在短时期内养老保险基金的收支状况会大为改观，但从长期来看，只不过是延迟了养老金危机爆发的时间。等到我国养老保险扩面潜力耗尽以后，养老金危机才会真正显现。所以各级政府应该明白——新参保人群的缴费不能完全代替政府偿债。否则，将会导致缴费率畸高，阻碍养老保险扩面工作的推进。事实上，从近些年我国财政收入增长情况来看，政府完全有能力通过调整财政支出结构，增加对养老保险的补助支出来解决我国养老保险制度改革的转轨成本，顺利扩大养老保险覆盖面。

　　（二）在扩大养老保险覆盖面的同时，立足长远，科学地进行养老金制度设计。

　　解决好转轨成本问题只是现阶段的主要任务。

　　真正要实现我国养老保险“统账结合”模式的可持续发展，还必须重视加强养老金制度设计的精算基础，要建立新参保人群的财务自平衡机制——即新参保人群的缴费和其未来领取的养老金在精算意义上保持大致相等。只有这样才可以保证养老保险隐性债务规模不会随着参保人数的增加而膨胀，避免“滚雪球”现象的出现。所以，从长期来看，我国养老保险制度改革不能满足于解决转轨成本问题，更重要的是根据未来养老保险参保人群的变化情况以及合适的养老金替代率水平，运用精算技术设计科学合理的养老金计发办法，以实现我国养老保险制度的可持续发展。

　　综上所述，各级政府应该在了解养老保险隐性债务的特点以及对我国养老保险制度改革的影响的基础上，积极调整财政支出结构，减少财政“越位”支出和不合理支出，增加养老保险补助支出，以顺利完成养老保险扩面工作，并同时注重养老保险制度的精算设计，才可能解决养老保险隐性债务问题，建立养老保险制度的长效机制，实现其可持续发展。

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