新疆煤炭资源开发中生态补偿机制探讨

摘　要：新疆是煤炭资源储量丰富，约占国内煤炭总储量的40%。随着煤炭资源开采和向外输出的过程中，新疆作为能源战略基地的地位日益凸显。近年来伴随着西部大开发，新疆加大了对煤炭资源的开发力度，在煤炭的开采过程中，资源开发与生态环境脆弱的矛盾也随之加剧。本文对煤炭开采产生的主要环境问题进行了研究分析，并提出新疆在煤炭开发过程中建立生态补偿机制的对策和建议。

关键词：新疆 煤炭资源 生态补偿机制

    新疆位于我国西北边陲的少数民族聚居区，幅员辽阔、矿产资源丰富，人口密度相对较小，经济发展潜力巨大，作为国家重要的能源供应基地，大规模的煤炭资源开发缓解了国内的煤炭需求，新疆已成为我国矿产资源的战略接替区。众所周知，新疆地处欧亚大陆腹地，属典型的内陆干旱区，沙漠、戈壁面积大，植被稀疏，森林覆盖率低，生态环境脆弱，且破坏后难以恢复。因此，作为一个资源大省，协调好资源开发与生态环境保护，建立生态补偿机制，加快地区经济建设任重而道远。
    新疆作为国内发展相对较为落后的地区，生态经济和循环经济在短期内难以形成能够支撑整个新疆地区持续发展的科学产业链。为了破解这一难题，自治区提出了新疆跨越式发展要走资源开发可持续和环境保护可持续的“两个可持续”的发展道路。而建立生态补偿机制是推进资源可持续开发利用、建设环境友好型社会的根本制度保证，是落实科学发展观，构建和谐社会的重要举措，也是提高新疆可持续发展能力的必然要求。因此，认识新疆经济建设中实行生态补偿机制的必要性及其在运行实施过程中存在的问题，并提出相应的对策性建议，实现新疆经济的跨越式发展，是一个值得深入探讨和研究的问题。
1、新疆煤炭资源开发过程中存在的现实问题  
    新疆煤炭资源的分布面积十分广泛，主要分布在乌鲁木齐市、伊犁哈萨克自治州、塔城地区、阿勒泰地区、塔城地区、吐鲁番地区、阿克苏地区和巴音郭楞蒙古自治州等地区。随着西部大开发战略目标的实施，新疆地区加大了煤炭资源的开采力度，在这过程中也造成了很多生态问题，主要体现在以下几个方面：
1.1 大量开采导致地质灾害加剧生态的恶化
    新疆地区地处祖国西北边陲，生态环境十分脆弱，其地质环境质量极为有限，采矿及矿山建设对地表环境造成直接破坏，不可避免地会出现地表变形。由于在煤炭资源的开采过程中的程度失当，导致地下采空引起地面塌陷、山体滑坡、地表裂缝、泥石流等地质灾害，这一系列问题势必会造成土地沙化的加剧，同时使得土地荒漠化、草原退化、盐碱化程度加深。另外，在矿区的开采过程中，挖掘引水渠、兴修公路、埋设地下管线、修建矿场等，也加剧了地表环境的大幅度改动，从而加重了新疆地区土地沙化和荒漠化的进程。
1.2 开采过程中产生的废气造成严重的大气污染
    新疆气候干燥，煤的燃点很低，在煤炭开采过程中，尤其是露天煤矿的开采，由于人为或自然因素，易引发煤的自燃，形成的SO2、CO2、H2S、碳氧化物、氮氧化物和烟尘等有害气体的排放；另外，在煤炭的储运过程中以及配套供暖设施会产生的大量粉尘，这些都严重污染周边的大气层和矿区周围居民的身体健康以及生态环境的平衡。
1.3 造成水资源的耗费和地下水系统失衡
    新疆降水量少，是水资源非常匮乏的地区，且水资源分布及其不均匀。一方面，由于煤炭的开采过程中需要大量的水资源供给，采矿使地下水均衡系统得到破坏，导致部分区域地下水位下降，造成疏干漏斗，引起地表严重缺水，使得矿区周围水资源供给紧张，严重影响当地居民正常的生产生活。另一方面，在建矿、采矿的过程中强制性地抽排地下水以及采空区上部塌陷，造成地下水、地表水的渗漏，严重破坏矿区周边水资源的均衡和补给条件，导致矿区周围地下水位下降，引起植被枯死等一系列生态环境问题。
1.4 对矿区周边环境生态环境的破坏
    煤矿开采过程中产生的废弃物，如尾矿、煤矸石等，需要大面积的堆置场所，从而导致对土地的过量占用和对堆置场地原有生态系统的破坏；另外，矿石、废渣等固体废物中含酸性、碱性、毒性、放射性或重金属成分，通过地表水体径流、大气飘尘，污染周边的土地、水域和大气，其影响面将远远超过废弃物堆置场地的地域和空间，污染影响需要花费大量的人力、物力和财力经过长时间才能恢复，并且很难再恢复到开采前的原有水平。
2、新疆煤炭资源开发过程中建立生态补偿面临的困境
    近年来新疆在矿区开采过程中愈加重视生态环境的保护并取得了一定成效，但由于煤矿开采造成的生态破坏和环境污染十分严重，加上重视较晚，治理速度慢，矿区环境恶化趋势至今还没有得到有效的遏制，主要有以下几个方面的困境：
2.1 矿区环境治理和生态恢复任务重，生态恢复差距甚远
    多年来，由于部分地方政府和部门存在“先发展起来，再治理保护和改善生态环境”的错误思想，忽视了在矿区资源开发中对生态环境的保护，因而所属企业利润全部上缴财政，没有留下矿区生态环境治理的备用资金。
2.1 环境治理和生态恢复范围小，对矿区外部生态环境治理和恢复的重视不够        
矿区企业占地以外的环境治理与生态恢复工作未纳入矿区企业的职责范围。矿区企业占地范围的植被与生态环境破坏只是矿产开采引起的植被与生态破坏的一部分。除了露天矿以外，矿区企业占地在矿区面积中只占很少的一部分，矿区开采中造成的植被与生态破坏必然波及到矿区周边范围。
2.3 矿区环境治理和生态恢复缺乏全面系统的规划
    从疆内矿区的整体状况看，无论是大中型国有矿区，还是乡镇小型矿区，涉及矿区企业占地范围以外的破坏和影响面积，矿区企业基本上都不纳入管理范围，造成提供的矿区植被与生态环境实际破坏状况数据偏差较大；另外，一些矿区存在管理不规范，过于追逐利润，对生态环境不闻不问，没有相关数据，缺乏系统的综合规划，这是影响矿区生态环境治理和恢复的重要原因。
2.4 矿区环境治理和生态恢复资金筹措机制还无法满足实际需要
    新疆环境治理和生态恢复资金筹措的良性运行机制仍然欠缺，专项资金来源单一，缺乏有效的投入机制。由于矿产资源开采对矿区生态环境影响破坏严重，矿区环境治理与生态恢复难度大，因而矿区生态治理与植被恢复的单位面积费用要比常规工程的成本高很多，但从新疆的整体经济发展状况来看，在相当长的时期里，政府财政难以满足矿区地质环境治理 和生态恢复资金需求。
2.5 生态环境治理恢复进程与生态环境破坏现状差距过大
    目前，新疆在煤炭资源开采过程中，所开展的生态地质环境保护恢复治理工作，与其脆弱的生态环境和破坏现状相比相差甚远。首先，制度不全、管理不严问题。至今我国尚未有一部矿山地质环境的专项法规；其次，整个社会对矿区生态地质环境保护问题认识不足，重救灾，轻减灾、防灾；再次，矿区地质环境及恢复治理还处于较低水平，特别是对矿区地质灾害和环境地质问题的防治也是局部而表面的，未做到真正意义上标本兼治。
3、建立新疆煤炭资源开发中生态环境补偿机制的对策建议
    生态补偿机制在我国还处于初级探索阶段，在法律法规方面还不够完善健全，国家还未制定出统一的法律法规、制度要求和技术方面的政策体系。依笔者观点，建立新疆煤炭资源开发生态补偿机制应该从以下几个方面着手：
3.1 明确煤炭资源生态补偿的主体与责任
    坚持“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则来确定生态补偿法律关系的主体。通过明确生态补偿责任主体，确立生态补偿的对象，建立区域之间、流域之间的生态补偿责任体系。明确生态补偿机制的责任主体是建立生态补偿机制的首要前提，在煤炭资源的开采过程中，国家和矿权人作为受益者应该成为补偿主体。而资源地政府和当地居民作为受损方应成为受偿主体。补偿主体应通过不同渠道和方式为受偿主体提供补偿资金和援助，用于当地生态环境的治理和恢复。国家应从政策、项目和资金等方面给予资源所在地以适当的倾斜。而矿权人是造成矿区生态环境问题的直接责任者，应当依据一定的标准，按照其开采的矿产资源数量和对当地环境的破坏程度，从其收益中拿出部分资金用作对当地生态环境恢复的补偿。
3.2 建立和完善生态资源补偿的相关政策法规
    建立和完善相关法律法规，以项目为载体是实施生态补偿的重要方式。以政策法律为制度保障推进生态补偿机制是重要的法律保障，而以项目为载体则是推动生态补偿制度达到预期目标的关键。因此，建立和完善新疆地区生态补偿机制首先需要将生态补偿作为地区性战略任务，并通过立法程序将生态补偿的原则具体落实到政策法律制度的框架中，并因地制宜地使之具体化和富有操作性；另外，在制度的执行过程中，要十分重视项目的科学设计和以及项目运行管理过程中的监督管理,保证生态补偿在整个项目中发挥最大的效益。
3.3 建立适应性强的生态补偿政策体系
从国内外的经验来看，无论采取公共财政支付还是通过市场机制购买生态服务，都必须具有完备和协调的政策体系做为制度保障，这也是生态补偿机制能否发挥最大效率的关键之所在。因此，在建立和完善新疆地区生态补偿机制的过程中，要十分重视协调现有政策法规制度之间的冲突，尤其是要认真梳理、修改和整合各部门政策法律之间存在的不利于发挥生态补偿政策效率的制度规定。
3.4 建立和完善矿区环境治理和生态恢复的政府部门之间的协调机制
    矿区环境治理和生态恢复工作涉及问题广泛、复杂，管理体制涉及环保、国土、水利、林业等多个政府部门。如何建立有效的管理部门之间的协调管理机制，是新疆地区乃至全国矿区环境治理与生态修复工作的重要环节。从目前全国的矿区环境治理和生态规划任务安排情况来看，新疆地区应该紧跟全国的步伐，将新疆的矿区治理、生态恢复工作的重点交由环保部门、国土资源部门和林业部门来协同管理，逐步建立起矿区生态环境治理和生态恢复管理部门之间的行政协助机制，提高两者之间的系统性。同时，协调和整合现有行政法律制度，完善新疆地区环境治理和与生态补偿制度，依法治理矿区，稳步推进矿区生态恢复的进程。
3.5 充分运用市场和社会参与机制，拓宽矿产资源生态补偿资金多元化渠道
    矿区环境治理和生态恢复的市场化运作机制是促进地区和国家矿区生态恢复的有效举措。市场机制已经在我国的很多领域发挥出其资源配置的基础性作用。从长远看，随着我国社会主义市场机制的不断完善，矿区环境治理与生态恢复工程要积极运用市场化手段，多渠道、多元化地吸引社会资金的介入，发挥社会资金无限性的优势，实行企业产业化经营，从而最大限度地弥补政府资金的有限性和资源配置低效率的局限性，逐步形成政府政策引导，企业主导的良性格局。
3.6 建立健全煤炭矿区生态环境补偿的监督体制
    煤炭矿区生态环境补偿的监督体制，是生态环境补偿工程严格按照环境部门制定的生态补偿标准进行的制度保障。建议对煤炭矿区生态环境补偿工作监管制度，引进类似全面质量管理的控制系统，即对煤炭矿区生态环境补偿工作实施规划，进行工作前的预防监督；对煤炭矿区生态环境补偿工作进度、质量和预算执行情况进行跟踪监督；在煤炭矿区生态环境补偿工作完成后，严格按照生态环境补偿标准进行评估监督；对煤炭矿区生态环境补偿过程中出现的新问题，建立反馈机制，将反馈结果运用到新的生态环境补偿规划中。以实现煤炭矿区生态环境补偿工作的动态监督管理体制。
   毋庸置疑，在煤炭矿区生态环境建设上，我们历史欠账太多。由于过去对煤炭矿区生态环境问题认识上不足，并且在环境管理上存在着一系列制度和体制方面的缺陷，煤炭资源开发已经造成巨大的环境损失。通过体制创新，利用现有煤炭矿区预计缴纳的生态环境补偿税，建立煤炭矿区生态环境补偿的全国统筹机制，一方面解决历史遗留的煤炭矿区生态环境建设资金问题；另一方面利用煤炭矿区生态环境滞后补偿的特征，形成全国生态环境补偿资金的循环使用，则煤炭矿区生态环境补偿机制将会发挥出更大的作用。

 

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