三网融合的利益冲突、对应策略的路径创新

 自2010年1月国务院常务会议明确三网融合的时间表以及2010年7月开始正式试点以来，三网融合工作已有部分实质性进展，三网融合第二批试点城市名单也于2011年12月31日公布，三网融合的总体发展方向和改革重点已取得基本共识。但是，从一年多的试点工作来看，三网融合工作推进较为缓慢，多个城市及地区的广电部门和电信企业都出现利益冲突现象。其根本原因，仍然是相关部门和行业对既有利益不愿放弃。三网融合是新的生产力变革，必然涉及到监管体制等上层建筑[1]。如果产业规制问题得不到解决，三网融合工作推进缓慢甚至陷入停滞的现象可能会再次出现。
    产业规制究其本质，是在市场中通过政治强制力的制度安排实现创造租金和分配租金的过程，这种社会资源的再分配过程，必然受到利益集团的影响[2]。探究我国三网融合进程缓慢的制约因素，尤其是与利益集团相关的非市场因素，对于研究并完善基于产业融合的规制重构理论有非常典型的案例意义；同时电信业作为我国体制改革较为成功和市场化程度较高的传统垄断行业之一，在与广电业融合的过程中，能否切实实践“顶层设计”理念从而解决规制重构中的利益冲突问题为其他行业发展及产业融合带来借鉴意义和产生示范作用也将成为学界关注的重要问题。
    一、三网融合的制约瓶颈：利益集团与监管者的博弈困局
    改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，我国传统的垄断性公共事业均进行了不同程度的市场化改革和监管体制改革，新的利益集团也在不断生成。但是，电信业和广电业分离发展的状态一直持续到了今天，造成现有的分业监管格局。可以说，我国三网融合工作推进缓慢的根本原因是利益集团的博弈与监管体制造成的。
    每个利益集团可以利用自己所具备的讨价还价的机会、手段与能力进行市场竞争，甚至部分利益主体可以利用国家授予的垄断权利，在资源与利益分配中占据有利或者支配地位，将一部分本应该属于其他利益集团的利益或者公共利益转移到自己手中。三网融合工作的推进对各个利益主体来说都是一次利益格局重新分配的机会，在此过程中，不论是在政府层面还是市场层面，各个利益集团一定会发生大量的博弈行为。要了解利益集团的博弈行为，首先应该了解各利益主体的优势资源与利益诉求。
    (一)电信产业和广电产业的市场化程度以及发展程度不同
    自20世纪90年代以来，我国电信产业经历了三次大的结构重组，已基本完成市场化改革，在语音通信市场和数据通信市场都形成了竞争较为充分的市场格局。经过近二十年的市场化改革，电信运营商积累了相对丰富的市场运营、竞争和网络建设与管理经验。而广电业由于其特殊的政治性和社会性，一直维持着严格的政府运营和监管体制。广电产业长期拥有区域独家垄断的地位，政企不分、条块分割等现象较为严重，尚无国家级的有线网络公司对广电业网络资产进行统一管理。因此，在三网融合过程中，相关企业的市场成熟程度有较大差异，市场的力量还不能充分发挥。
    (二)相关市场主体存在各自的利益诉求
    三网融合的过程涉及多家电信运营商、各地广电运营商和相关软硬件提供商等市场主体。我国电信业经过多次市场化改革和重组之后形成中国电信、中国移动和中国联通三大电信网络运营商，它们都拥有全国性的固定电话网络和移动电话网络以及宽带网络，都能够提供语音服务以及数据服务，但不具备提供电视视频服务的网络基础和运营牌照。而有线电视网络则主要由分散在全国各地的广电运营商所经营，主要提供电视视频服务，但不具备提供双向通信的语音服务和数据服务的网络基础和运营牌照。在当前的市场竞争格局中，电信运营商和广电运营商的竞争主要体现在宽带基础设施、网络控制平台和服务模式等方面，就各自优势来言，电信运营商拥有互联网宽带出口和IDC(互联网数据中心)资源而广电部门则拥有内容制作与播控权。双方都把自己所拥有的垄断资源视作核心优势，均想在维持各自核心业务不被对方染指的前提下掌握更多的优势资源，如表1(见下页)所示。三网融合将给广电产业，特别是广电的有线网络带来相当大的压力，对其产业利益形成较强的冲击；相反，电信产业则把三网融合看做是拓展业务和市场、增加收益的难得机遇，因此，三网融合带来的产业利益冲突是其进程艰难而曲折的根本所在[3]。
    (三)行业监管者维护部门利益以及职责有所差异
    三网融合工作涉及多个政府机构如工信部、发改委、国家广电总局、国资委、中宣部以及地方广电部门和各地通信管理局等，各个部门的职责不尽相同但却有所交叉，如表2所示。广电系统属于宣传部门，按照事业单位体制运作，其管理现状为“条块结合、以块为主”的双重领导结构；电信系统则属于产业部门，按照企业体制运作，其管理层面的基本特征表现为以工信部为监管核心，集中、垂直的模式。电信监管部门和广电部门在互联网宽带接入业务、IDC业务、IPTV业务等方面，都有各自部门的规章制度与行政管理规范。因此，在三网融合工作推进过程中，部门利益使得双方都不愿意放弃自己固有的监管权力，这种利益冲突使得这项工作陷入困境。同时广电总局肩负内容监管的职责，使得三网融合的监管体制改革更加复杂敏感。由此看来，监管体制的改革应该有更高层次的规划与设计，对相关授权工作和权力制衡机制应该有更清晰可行的构架与实施。
    二、基于利益冲突视角的三网融合体制改革的路径选择
    利益集团行为的影响以及利益集团实力的不均衡给社会福利带来的净损失等负效应成为了经济学重点关注的内容[4]。在我国三网融合体制改革中，各方利益主体的利益冲突使得这项改革工作进行较为缓慢，在一定程度上损害了公共利益。如果要把利益冲突控制在合理范围之内，需要进行改革手段的选择和顶层的制度安排。对照我国对三网融合体制改革的阶段性的目标安排(见表3)，可以从市场运行和政府监管两个层面探讨控制利益冲突的路径选择。
    
    
    
    从市场层面来看，广电运营商和电信运营商都握有核心资源，都有各自的利益诉求。政府所需要做的就是将这种利益诉求变成正常的市场博弈。受过去传统管理体制束缚和技术手段限制，双方没有开始进行正常的市场竞争与合作，从而陷入博弈的困局。其实对于双方运营商来说，三网融合的实际内涵已不是“合一”而是“趋同”，并不存在行业吞并的情况 ，而是广电业和电信业在宽带技术和业务上的不断趋同为原本分立的产业在新环境下的竞争与合作奠定了坚实的基础。就三网融合目前的情况来看，具体的路径选择就是培育成熟的市场主体，开展双向进入试点，鼓励全业务竞争(见表4，下页)。在市场运行体制改革初期，可以按照国际惯例，采用不对称管制的手段，对广电企业进行扶持以维持市场格局和利益的均衡。
    从政府监管层面来看，部门利益的制约已经成为三网融合工作体制改革的最大阻力(张昕竹，2011)。政府自利性的部门利益膨胀以及部门利益博弈的存在很可能导致公共利益的缺失和资源的浪费。如果集团利益和部门利益最大化成为公共决策的关键影响因素，公共行政权力和公共利益将遭到较为严重的损害。三网融合工作同样受到强势利益集团和部门利益的制约。从目前来看，工信部、广电总局、国资委、发改委和地方政府等均存在自身的利益诉求和策略选择。根据英美等发达国家的融合监管经验，可以把涉及电信业和广电产业的网络运营与监管权、内容播控权、软硬件标准权、市场准入等事权统合在一起，在一个部门之下来决策，可以减少博弈和谈判成本，迅速推动产业的融合(见表5)。从中长期来看，我国应该逐步建立起建立适应三网融合的体制机制和形成职责清晰、协调顺畅、决策科学、管理高效的新型监管体系。
    针对三网融合监管体制的现阶段改革路径，张昕竹(2011)认为，进一步推进三网融合需要首先解决顶层设计问题，强调改革的领导力问题。第一，注重宏观战略规划与设计。顶层设计在原有系统工程学中的概念就是自高端开始的总体构想和设计[5]。就我国三网融合现状来说，已有明确的时间表和任务目标，但总体框架和近期实施步骤之间的矛盾还需进一步解决。对于规制重构来说，应体现的是一种整体思维，即所有的任务安排都指向最终战略目标，能够破除既得利益者的干扰，加快推动体制改革，全面实现三网融合发展。第二，改革路径自上而下。顶层设计强调的改革路径自上而下，并不是说凭空构想，而是对实践经验和理论研究的凝练与提升，是一种理性总结。对于产业融合的规制重构问题，应着重强调执行力，将顶层设计的蓝图落实于实际工作，自上而下推动监管体制改革。
    
    
    三、产业融合背景下的规制重构理论与模式特征
    (一)融合背景下规制重构的定义、目标与任务
    20世纪90年代曾在世界范围内掀起过公共事业私有化和市场化的规制重构浪潮。当时的规制重构并不是新的规制或者其本身的进化，而是通过必需的制度改革来实现放松经济性规制和对社会性规制及行政规制的再规制的混合(陈富良等，2010)。如今规制重构的概念已经有所变化，在技术融合和产业融合的背景下，政府固有的管制框架已经变得不完善，与市场的运营机制已经不协调，之前固有的分业监管体制导致利益集团强烈的利益冲突行为成为体制改革和市场发展的最大阻力。此时如果能够根据资源配置最优化原则和交易成本最小化原则，对政府规制进行改革如通过管制机构重建、强化管制治理、管制政策和法律的制定等手段使得政府监管体制与市场运行再次达到相互适应，就完成了规制重构。
    技术的融合将导致企业运营模式的改变，技术供给和市场需求将从两方面改变产业的边界和属性，相应的基于原有产业属性建立的监管体制也应随之而改变。当技术融合和新业务不断涌现的时候，规制重构就成为影响市场发展的关键因素。此时中央政府的政策将不断推进技术融合和业务创新，同时技术融合和业务创新也必将推动监管体制进行改革，形成相互适应的格局。这一关系可用图一(见下页)表示。
    规制重构不同于市场的增量式改革，不属于“帕累托改进”。在融合背景下，难以在不触及原有的部门利益的条件下推动改革，因此无论是加快立法、改革监管机构、管制治理还是鼓励竞争都需要借助顶层设计，都应该注重控制利益冲突和维持权利制衡。开展实际的规制重构工作，必须统筹兼顾，构建总体框架，确立改革目标、任务和保障机制。
    
    图一　技术融合、产业融合与规制重构的关系
    1.加快立法工作
    吸取国外发达国家在传统垄断事业中的改革经验，都是立法先行，再依据法律在进行规制重构如调整管制机构、管制治理和产权改革等。相关法律法规的建立能够使得市场参与主体形成明确的预期，减少不确定性，并且能够减少政府对市场的直接干预，使得各参与主体在法律的框架下公平竞争。在相关立法工作中，对管制者的授权与权力制衡的制度设计将成为重要内容。
    2.推动监管机构调整
    政府存在的前提是提供和保护公共利益。因此，政府在进行任何活动时都必须摆脱部门利益，通过机构调整可以减少博弈成本和谈判成本，保证公共利益。随着产业管制不断放松的趋势，规制机构是设在政策主管部门之下还是设在立法机构之下将成为影响权力制衡的重要因素。
    3.完善管制治理
    规制者存在自利性，规制者的行为目标在很多时候与公共利益不相一致，这也是导致部门利益冲突严重的重要原因之一。从我国目前的情况来看，规制者有着很大的自由量裁权，加强对规制者的监管非常重要。从目前来看，我们可以采取加强立法执法工作、培育消费者集团、决策程序透明化、强化规制承诺等手段完成管制治理。
    4.鼓励市场竞争
    技术成熟之后，市场将成为产业发展的主要推进力量。鼓励市场竞争放松管制从来就是我国相关公共产业改革的重要目标。充分发挥市场的作用，鼓励全业务性质的市场竞争，将各个企业的利益诉求控制在合理范围之内，使企业的逐利行为成为正常的市场行为。
    (二)产业融合背景下规制重构的保障机制构建与现实意义
    技术融合和产业融合赋予了规制重构新的含义。在产业融合的背景下，面对新的市场环境我们需要建立相应的管制框架和实施有效的管制政策，需要对规制重构的机制构建和现实意义进一步的讨论。
    1.法律约束机制
    即以法律的形式对规制重构的诸原则，包括管制职能划分、管制授权、管制程序及其透明机制等做出明确规定，以保证管制的有效实施和管制目标的最终实现，使管制权力及其实施有法可依，并尽可能地减少管制的任意性，制约管制的机会主义行为[6]。就目前来看，三网融合尚无全国性的法律法规，各监管机构都是依据本部门的管理条例行使权力，没有明确的法律授权。立法工作已经成为体制改革迫在眉睫的任务。
    2.权力分配与制衡机制
    在融合背景下，为有效界定政府与管制机构的职能，实现有效的管制治理结构安排，必须进行完善规制重构的权力分配与制衡机制。通过权力分配可以让多个机构同时拥有管制和监督的权力，相互形成制衡的局面。但是会出现权利冲突和“扯皮成本”，目前我国三网融合工作推进缓慢、部门利益冲突严重就有这方面的原因。但是如果权力过于集中，没有形成制衡的权力格局，则会增加规制者的机会主义行为和降低企业俘虏管制者的成本。有效界定政府与管制机构的职能，完善权力分配和制衡机制成为规制重构的重要目标。
    3.规避过度干预机制
    规制活动应当最大限度地将放松管制作为管制机构的工作目标和任务。当前通信产业的自然垄断属性已经有所减弱[7]，相应的基于自然垄断属性的通信产业的严格管制政策也就失去了理论和现实依据。合理划分政府与市场的边界也是我们应该思考的重要问题。通过缩减管制者的自由量裁权和减少监管者对企业的直接干预，可以有效减少管制者被俘获的可能性和最大程度的发挥市场的资源配置作用，同时也可以加大寻租成本从而减少利益冲突。
    4.独立性机制和专业性机制
    建立专业的拥有明确法律地位的独立监管机构，不但是保证我国公共事业监管政策实施具备专业性和法律效应的先导条件，而且也是产业融合工作顺利推进的基础。按照国际通行的规则，管制机构应向代表公众利益的立法机关负责而不是向政府部门负责；管制机构应具有独立的财政来源，如国家财政拨款，以保证其运作的独立性，减少对其他部门的依赖；管制机构应聘用具有经济知识和相关技术知识的专业人士以及对监管部门工作人员任职独立性的约束，以降低政策的随意性，影响管制效率。
    四、基本结论与启示
    所有的生产力进步都会带来生产关系的变革，而在变革当中，利益集团的博弈将会成为改革的最大阻力。研究三网融合所带来的产业规制重构问题，讨论基于顶层设计理念的规制重构理论，有利于总结实际经验，破除既得利益的干扰，降低改革失败的可能性。这里具体的结论与启示有以下几点：
    (一)体制改革应该有坚强的政治保障
    体制改革不是增量式改革，必然会触及到一部分人的切身利益。因此，在改革目标已经确立的情况下，改革领导者应该有具备改革自信和改革领导力，并强调政治纪律作为改革的基本保障，要求自上而下具备坚决的执行力，从而推动改革进行。政府体制改革应以公共利益为出发点，协调各方利益，明确划分和严格规范各部门和各级政府在体制改革中的责任和权利，完善监督体制。对三网融合来说，可以依靠已有的国家信息化建设领导小组，迅速构建三网融合领导机构和工作机制，使之能够顺利协调各个利益集团的利益和资源快速推进改革。
    (二)融合监管是目前规制重构最可行的制度安排
    为适应技术融合和业务融合的趋势，促进产业和市场的发展，需要有一个统一的规制框架来解决部门各自为政的问题，突破部门利益的制约。建立专业的拥有明确法律地位的融合监管机构，不但是保证三网融合各项监管政策实施具备专业性和法律效应的先导条件，而且也是保障监管机构能够公平公正的履行监管职责的制度基础。随着体制改革不断深入，这种融合监管也符合我国大部制改革的方向。
    (三)管制放松依然是公共产业改革的方向
    强调顶层设计和政治保障，并不意味着进行规制重构会扩大政府的职能和边界，而是指政府内部体制改革转变政府职能必需的条件和基础。管制放松依然是我国公共产业体制改革的方向，市场力量对配置资源的基础性作用应该进一步发挥。对于三网融合工作来说，在合理划分政府与市场边界之后，市场主体的竞争与合作行为会自动发生，从而促使三网融合的全面实现。
 

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