政府绩效信息失真机制及规避路径建设策略

政府绩效管理是伴随着西方新公共管理改革运动兴起，以推进有效的政府治理为目标，围绕政府经济社会事务治理、公共服务供给、内部事务管理的效率与效益，推行以绩效信息为基础的绩效计划、绩效评估与绩效提升等公共治理活动。党的十八届三中全会提出，要“严格绩效管理，突出责任落实”。针对政府履行公共管理职能、提供公共服务结果所收集、加工、整理、传递的所有绩效数据，保障其真实性和公信力，是严格绩效管理和推进公共责任落实的关键。政府绩效管理实践中，由于官僚科层制的内在弊端、官员扭曲的政绩价值取向、信息产权不明及交易成本过高等，常常导致绩效出现目标置换和信息失真，损害了政府绩效管理的科学性与有效性，一定程度上制约政府治理体系和治理能力的现代化。从新制度经济学的视角剖析政府绩效信息失真的机制及其内在机理，以此为基础探索政府绩效信息失真的规避路径，是未来推进政府绩效管理长效发展和深化政府绩效治理的客观要求。
　　一、政府绩效信息失真的机制分析
　　政府绩效管理“在很大程度上就是一个信息的收集、加工和处理的过程”，绩效信息的真实是绩效管理的生命线。2014年4月11日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上强调，要“以科学的政绩考核引导广大干部创造实实在在的政绩”，这里提到的“实实在在的政绩”本质上就指政府绩效信息，强调各级党委政府应该注重追求群众认可、符合科学发展观和正确政绩观、真实而有效的政绩。在现实公共管理实践中，政府绩效信息遗漏、政绩造假、数字掺水等绩效信息失真现象较为常见，给政府有效治理带来了较严重的危害。
　　政府绩效信息失真有多种形态，可为绩效信息缺失、信息遗漏和信息虚假三种。一是客观性的绩效信息缺失。由于绩效信息源存在的问题而造成的信息不全，即绩效信息提供主体非主观故意而导致的信息缺损。绩效信息收集过程中，部分渠道被阻断导致信息难以真实获取或无法获取。二是过程性的绩效信息遗漏。绩效管理对信息的传递及处理，受制于管理制度和技术条件的影响，如绩效信息主体自身的局限、绩效评估体系不合理、绩效信息通道障碍等，而导致绩效信息呈现数量不足或片面化特征。三是主观性的绩效信息虚假。绩效信息利益相关者追求自身利益最大化，故意实施造假行为导致信息不可靠，包括信息数据造假、绩效捏造、报表作假等。从主观性的绩效信息虚假来看，又可分为目标浮夸、政绩掺水和统计失真等类型。绩效信息失真的典型案例如下表1所示：
　　政府绩效信息究竟是如何失真的？诱致政府绩效信息失真的因素包括哪些？这是探索政府绩效信息失真机制必须回答的问题。制度是“众所周知的约束人们行为的各种规则”，既包括各种正式规则，也包括非正式规则以及实施机制。制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或者更确切地说一种经济秩序的合作和竞争关系。政府科层管理和绩效管理体系不健全，是政府绩效信息失真的制度条件。从政府绩效管理系统本身来看，政府绩效信息主要受信息采集和流程传递等因素的影响，而产生诸多的失真可能。绩效管理主体对于绩效信息认知和采集能力的有限，绩效管理对象填报绩效目标有意瞒报、低报和漏报等，绩效管理缺乏相关责任部门之间信息的结构化互动，绩效信息受测评方法和技术的影响等，均可能导致绩效信息失真。
　　就政府绩效管理外部系统而言，信息失真主要形成于宏观政绩竞争环境和压力型体制下的制度条件：一是官员晋升激励制度。官员晋升和经济发展绩效直接挂钩是我国地方政府治理的一个重要特点。处在压力型行政系统内的官员十分注重其政治前途和升迁机会，一旦“职位的晋升是地方政府官员目标函数的集中体现”，将导致官员为了职位晋升而展开“政绩锦标赛”，在缺乏有效的绩效监管制度条件下容易出现政绩信息掺假和虚报。二是国民经济统计制度。政府关于经济社会效益、公共产品供给、行政态度与效率等统计数据的生成，与自然科学实验数据有本质不同，都是由政府统计部门通过特定指标口径统计提供。现有统计制度规定政府统计数据由各级地方统计部门逐级填报汇总生成，在缺乏数据质量控制制度的前提下经常发生数据失真现象，统计部门的利益驱动和责任意识会对数据的真实性产生影响。三是公共组织管理文化等非正式制度的影响。“正规的法律和强有力的政治和经济机构与制度尽管十分重要，但它们自身却不足以保证现代社会获得成果”，“始终要依赖某种共享的文化价值观念才能起到恰当的作用”。当前，政府重人治轻法治传统冲击着绩效信息管理的制度化与规范化，权力本位思想阻滞了绩效信息管理开放性，社会诚信机制不健全造成绩效弄虚作假、“政绩”工程和形象工程频现。政府绩效信息失真机制如下图1所示：
　　虚假绩效信息是绩效管理的“毒瘤”，其存在往往“扭曲”绩效考核结果，影响结果使用的公正性，存在着较强的负外部性。政府绩效管理过程中，绩效信息遭遇政府系统内外力量的破坏，政府部门因自身利益故设壁垒，绩效信息受到阻滞进而直接影响绩效管理的效果。同时，政府绩效信息作为政务信息的重要部分，对支撑政府决策科学化具有重要的作用。一旦绩效信息失真，决策者不仅无法准确认识治理决策的初始基础，而且更有可能导致一系列偏离实际的决策误判。受部门本位主义和“理性经济人”主导的绩效信息失真，会损害公众对政府的信任和政府公信力。政府信任是维系政府良好政民关系的基础，而它受到公共服务绩效的显著影响。政府公信力也与政府绩效信息有着十分紧密的联系。公民对政府的评价好坏是由许多方面决定的，其中一个重要的方面就是绩效信息的准确、及时和公开程度。政府绩效信息准确和及时公开，能有效地展示出政府治理的效益与效果，增进社会公众对政府的了解。一旦发现政府公布的绩效信息含有大量虚假成分，公众就会丧失对政府的信任或选择对抗而非合作。从一般社会逻辑来看，一个明显虚假的信息的危害远远超过千万个真实信息的影响。
　二、政府绩效评估信息失真的成因
　　长期以来压力型体制和地区间政绩竞 标赛制度结构的存在，导致政府绩效信息失真现象频现，绩效信息保真制度供给不足，绩效信息制度非均衡化十分明显。“绩效信息制度非均衡表明当现存制度安排的社会净效益小于另一种可供选择的制度安排”。当前支撑绩效信息真实性的制度处于非均衡状态，主要表现在：
　　（一）政府绩效信息产权界定不明晰导致信息委托人分散与所有者缺位
　　产权是新制度经济学的核心问题之一。产权制度作为一项分配权利的方法，主要涉及如何向特定个体分配从特定物品种种合法用途中进行任意选择的权利。产权明晰是决定组织绩效的关键，“对产权更完整的界定能够减少交易的不确定性，并会增进资源的有效配置与使用。”政府绩效信息不同于企业或者其他社会组织绩效信息，其产生具有特殊性和模糊性，一定程度上造成了其产权界定的困难。完备的信息产权应当包含信息资源利用的所有权利，如所有权、占有权、使用权、转让权、收益权等。在政府绩效信息所有权层面，信息产权界定缺乏明确的法理依据。受行政体制集权性、行政系统相对封闭性、公众自身思维局限性等因素的影响，公众对于绩效信息的获取总处于被动状态，对自身所拥有的信息权利认识不清，最终委托人的分散性与“理性无知”导致绩效信息所有者缺位的客观事实。
　　在政府绩效信息使用与收益层面，公共权力主体的越位、错位导致信息产权公共性的异化。政府作为具有自利性的“理性经济人”，在行使公共权力和进行信息管理过程中往往寻求自身利益最大化。在政府充任了绩效信息的提供者、使用者和管理者多重角色的前提下，绩效信息来源于各级政府统计部门及公务员的调查，往往可能发生角色错位、利益驱使、僭越自身权限，造成信息产权的公共性流失。在自利倾向的作用下，政府对信息产权的安排无法实现最优。政府在提供财务信息、业绩数据、效果证明等反映其行为与活动的绩效信息时，容易产生与实际绩效不一致的结果，侵害公众的绩效信息所有权、使用权和收益权。此外，作为委托人的公众对代理人政府的监督来看，委托人监督意识缺乏、监督成本过大、监督途径的局限性等，往往事实上导致对政府绩效信息行为监督不足，也导致其自身信息权益受到损害。总体上说，在信息所有者缺位的情况下，政府绩效信息使用者的分散、信息管理者的特殊性和信息的外部性，造成了信息产权界定上的混乱，为绩效信息失真埋下隐患。
　　（二）公共委托代理结构的失衡导致政府绩效信息利益相关者间的博弈
　　目前，我国政府绩效管理大多以内部管理为主，绩效信息提供者多为下级政府，绩效信息的收集者和使用者为上级政府或绩效管理职能部门。在这一委托代理模型中，政府绩效信息提供者构成代理人，信息使用者构成委托人。尽管政府绩效信息提供者和使用者的行为都具有不确定性，但可以肯定的是，绩效信息流动受信息独享观念和部门本位的影响，无论是在垂直方向还是水平方向都受到诸多阻碍，致使绩效信息提供者往往占据信息优势。
　　就政府绩效信息提供者的博弈行为策略而言，其有提供真实绩效信息与不提供真实绩效信息两种选择。如果绩效信息提供者选择诚实，就意味着其选择的结果通常是既得权力与利益的减少、甚至遭致批评与惩罚。如果绩效信息提供者选择欺骗，则意味着其以自身利益最大化为目标，产生的结果是政府可支配资源的扩大、财政预算规模的增加、主要领导职位的升迁、机构人员编制的扩展及责任逃避与减少。而政府绩效信息使用者的行为策略可以决定是否对信息提供者进行监督检查，包括在绩效管理中采取检查的策略和采取不检查的策略。同理可知，政府绩效信息使用者也会以自身利益最大化为目标，采用有利于绩效信息使用者自身的最优策略。而在绩效管理与监督问责机制不健全的情况下。无论信息使用者采用什么策略，信息提供者的不诚信策略均能获得更多的收益。科斯指出，“机会主义作为造成信息不对称的人为条件或原因，是指信息以不完整形态或歪曲形式透露出来”。理性代理人通常采取机会主义行为选择欺骗。政府作为“理性经济人”有追求自身利益最大化的取向，绩效目标制定者和绩效信息提供者难以将追求公共利益作为其主导目标。这时候绩效信息提供者与使用者之间会由于信息不对称，可能导致政府这一理性代理人利用信息优势谋取自身利益，通过篡改、伪造、欺骗、隐瞒等手段来左右绩效信息的真实程度。“人的掩饰性驱使公共部门与第三部门的组织成员会通过瞒报、选报、虚报和谎报数据等多种欺骗性方式来使绩效变得更令人满意。”
　　（三）政府横向分部和纵向层级导致绩效信息协调、共享和监督成本攀升
　　高昂的交易费用是导致政府绩效信息失真、阻碍绩效管理有效实施的重要因素。新制度经济学理论认为，任何能够描述成为合同问题的关系，都可以从交易费用经济学的角度来分析。Avinash 运用交易费用理论提出了交易成本政治学的概念，认为政治过程和经济领域一样都存在交易行为，可以借助交易成本“把钥匙”打开政治过程的“黑箱”。
　　政府绩效管理作为一项政府治理工具，其绩效信息过程同样可以运用交易费用理论来阐释。一是信息协调成本。政府机构和部门之间的协调过程就是谈判、协商以减少摩擦或优化运行的过程。当前地方政府通行的是科层制组织结构，森严的等级制度体系将组织划分为呈金字塔形层级。williamson认为，纵向组织协调成本增加的主要原因在于信息的垂直传递过程中发生了信息扭曲现象。政府绩效信息在压力型竞争体制中纵向或横向传递，会发生信息过滤或扭曲现象，传递路径越长其过滤或扭曲的可能性越大，绩效信息的真实性就越容易受到侵害。二是信息交互成本。信息成本是从一无所知变为无所不知的成本。人的有限理性意味着任何个人或组织都不可能无所不知。信息使用者受到有限理性的局限，使得政府内部不同层级、不同部门及其公务员之间所获得的绩效信息质量和数量具有差异性。绩效管理所收集的信息并非都是有效的，信息冗余、信息杂糅和信息不足都会影响信息的使用效果。同时，交易双方在绩效信息处理中所处的地位不同，在传统组织文化、信息 保密观念及部门本位主义意识的影响下，绩效信息使用者所能获得的信息都经过了信息提供者的过滤，交易双方存在显著的信息不对称，会增加信息使用者的信息搜寻与加工整理成本。三是信息监督成本。“实施监督以保证契约条款得以履行”也是一项重要的交易费用。由于合同缺乏外部实施机制的强制性约束，会导致机会主义行为（道德风险）的发生，信息提供者的自利倾向会增加信息失真的可能性。在此交易情境下，信息使用者必须要对绩效信息提供者进行监督，其成本主要包括建立监督制度的成本、监督缔约者的成本、发现并惩处违约者的成本。
　三、政府绩效评估信息失真的规避路径
　　党的十八届三中全会提出要“严格绩效管理，突出责任落实”，“改革政绩考核机制，着力解决‘形象工程’、‘政绩工程’以及不作为、乱作为等问题”。有效规避政府绩效信息失真，提升政府绩效信息公信力尤为关键。
　　（一）明晰政府绩效信息产权
　　建立正式的信息产权制度以明晰绩效信息产权，是明确政府绩效信息相关责任主体间权责利相互关系的基础。现有与绩效信息相关的法律有《政府信息公开条例》、《统计法》、《审计法》等。《政府信息公开条例》主要规定的是政府信息公开的原则、范围、程序及相应的法律救济与赔偿责任等，其他法律也仅仅从政府信息管理、经济社会统计、公共财务审计等角度约束政府绩效信息，但没有形成一部全国统一的政府绩效信息方面的法律，无法充分保障公众绩效信息使用权与知情权。应尽快将政府绩效信息产权纳入立法范畴，以权威的法律法规来保障绩效信息真实和信息产权人的合法权益免受侵犯。可依“谁出资谁拥有产权”原则对绩效信息产权进行法理层面的界定，因为绩效信息生产和管理成本由国家税费支付，因而绩效信息具有公共产品产权属性，信息所有权属于公共产品的所有者和受益者——公众。①政府代表公众在其代理权限内，通过完善法律制度执行绩效信息管理权。相关法律制度要强化对公众绩效信息所有权和知情权予以保护，要通过健全绩效信息标准规范政府绩效信息行为，限制政府绩效信息管理权限和保障公众绩效信息使用权限。按照“信息公开是原则不公开是例外”标准，推进政府绩效信息公开，明确列出绩效信息保密的具体情形严格控制保密范围，完善公众依申请查询绩效信息的流程和受理机制。
　　（二）加强政府绩效信息主体建设
　　非正式约束是在人们长期交往实践中自发演变来的，在人类行为约束体系中占据重要地位。政府绩效信息失真治理，非正式约束集中体现在信息主体的价值理念、职业道德、业务素质等方面。价值理念集中体现了绩效信息提供者对待信息的理性态度，能够反映信息活动的利益取向和指引信息主体的行为选择。作为拥有自身利益追求的人格化主体，政府绩效信息行为必定处于既定利益格局中，提供甚至修改绩效信息则受到其价值观念的支配。治理绩效信息失真要助推政府科学发展观和正确政绩观的落实，培育政府及统计部门公共精神。其次，信息主体的职业道德是影响绩效信息质量的关键，审计、财务、统计、绩效管理等主体的职业道德滑坡是引发政绩掺水、虚假杜撰、统计失真和数据浮夸等信息失真的主要原因。要开展政府统计、财务审计、信息管理等职业道德教育，加强信息依法治理的宣传力度，强化绩效信息操作主体的责任意识，提高抵制弄虚作假的自觉性和坚定性。同时，信息主体业务素质不能满足绩效信息管理的需求，也是信息主观性失真的重要影响因素。要加强对绩效管理、测评、审计等信息管理主体的知识与技能培训，有针对性地提高信息主体的信息统计、观察、甄别能力，切实提升绩效信息的完整性、准确度与可辨识性。
　　（三）建立政府绩效信息激励机制
　　信息不对称容易引发交易过程中代理人道德风险和逆向选择问题，而激励不足则是现有制度规范无法解决这一问题的主要原因。代理人愿意提供真实绩效信息的首要条件是委托人必须向其支付足够的租金。建立政府绩效信息激励机制，要健全绩效信息供给过程导向的激励机制，规范政府绩效信息提供主体的行为，避免政府采取急功近利的短视行为和政绩逆向选择行为。要健全绩效信息供给结果导向的激励机制，使政府绩效信息供给结果与其财政支持、资源配置、权力扩大结合起来，激励代理人更真实地提供信息服务。同时，要将公众意见纳入到对信息提供者收益的评价中来。在现有绩效管理制度安排下，不合理的激励机制会增加信息提供的道德风险。如果绩效信息提供者的收益除了受到政府机构内部意见的影响外，还在一定程度上受到公众真实度感知的影响，绩效信息就会走向公开化、透明化。公众对政府是否为其提供良好的绩效信息服务非常关注，虚假的绩效信息会引起公众的反感，政府信息提供者会遭受严重的外部责任压力。
　　（四）健全政府绩效信息监督机制
　　对于任何一项公共制度而言，只有建立科学有效的监督机制，才能确保公共权力不至于异化为私人投机资本。治理绩效信息失真必须强化绩效信息监督机制。首先是要建立健全政府绩效信息多元主体监督体系。目前政府绩效信息监督多以内部监督为主，政府既是信息的提供者与使用者，又是绩效信息的监督者和评价者。公众无从得知绩效信息的真实情况，绩效信息真实性得不到有效保障。要强化社会组织以及公众等绩效信息监督主体建设，建立多元互动的监督体系，将内部监督与外部监督有机结合起来，使政府绩效契约各方均受到约束。其次要建立绩效信息质量动态管理体系。必须加强对绩效信息处置各环节的监督、问责与管理，对容易产生虚假信息、发生信息遗漏或缺失的主要环节，对敏感信息数据的质量与数量进行严格把关和重点监督，开展不定期的抽查核校。三是要加大对政府绩效信息管理违规行为的惩罚。只有科学平衡代理人的风险与收益，故意信息失真行为才能得到有效遏制。当前失真行为惩罚力度过小，政府有意制造信息失真的成本远低于收益，被查处的概率很小，某种程度上纵容了信息失真行为的发生。要加大对政绩信息造假、隐瞒、虚报等行为的惩罚力度，一旦发现失范行为则严惩不贷。

本文链接：http://www.qk112.com/lwfw/jingjilunwen/gongyejingji/247728.html