浅析市长治理工作的整体意识问题

　　摘要：城市是一定地域的经济、政治、文化、教育、科技、信息的中心，在国家政治、经济、科教和生活中起着主导作用。改革开放以来，我国城市有以下几个变化：一是在2000年我国城镇人口达到45594万人，为1949年的8倍;二是2000年我国城市数量为666个，是1978年的3倍多;三是城市综合实力得到增强，1997年，我国226个地级市以上城市中，GDP超过200亿元的有34个，人均GDP超过一万元的有109个。不久前，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长李善同在“中国城镇化”会议上指出：20年内中国城市化水平将提高到60%左右。届时我国城市化水平将高于中等收入国家城镇化水平11%，到2050年我国将由农业人口占多数的农业国转变成非农业人口占多数的工业国。21世纪中国城市功能也将会从服务型逐渐转向生活型，城市与人类的联系更加紧密。

　　另一方面，信息技术化也加剧了城市化进程，那些利用因特网和移动电话的最尖端的信息技术企业，像美国的硅谷和东京涩谷的比特谷，向同一个地方集中的现象越来越明显，全球城市化水平还将进一步提升。城市治理问题日益凸现在人们面前。所谓市长治理城市是指市长在管理一个城市时，要自始至终地把工作的对象(即城市)看成为整体，是由各个部分按一定的规律组合成的有机统一体;整体的性质与规律只存在于组成系统的各部分的相互联系、相互作用之中。整体的功能不仅与其组成的部分有关，而且与部分间的相互依赖有关。整体的功能不等于各部分功能的机械的总和，而是由各部分的配合而产生出新的功能——联合功能。

　　1 整体意识是市长治理城市的关键因素

　　世界上任何事物，无论是在天上或是在地下，无论在物质世界还是在精神世界都是许多方面内在联系着的整体。一座城市是由工业、农业、外贸、科技、教育、规划、环境等部分组成的，内在地、必然联系着的整体。美籍奥地利生物学家路德维格·贝塔朗菲把生物机体系统论引伸到心理、社会和管理等领域，强调整体化和综合化是解决现代社会中政治、经济、科学和城市管理等各种复杂问题的方法论基础。他提倡“有机组织的概念、强调把生物作为一个整体或系统来考虑”。城市整体性是整体意识的根本要求，是治理城市的本质需要决定的。

　　所谓整体意识，就是指市长在主观上将所管辖的城市看作一个整体，进行符合客观规律的认识和改造，并在系统内和系统外所进行的不同层次之间的信息、能量、物质交换中保持整体的度，在运动中体现整体的质和功能，使整个城市功能处在最佳状态。整体意识强调的是整体、和谐与协调。西周末年的史伯就有“和实生物，同则不继”之说。整体是一种能的系统，或能的综合体，或能的结构，不管多么复杂，它如同单个部件一样地运转。从整体上把握城市，就要在意识的活动中着眼于城市的整体，着眼于城市内部各部分的多种联系，以呈现出整体的对立统一面貌。它要求市长在治理城市的过程中要“创造出一个大于其各组成部分的总和的真正的整体，创造出一个富有活力的整体，他把投入于其中的各项资源转化为较各项资源的总和更多的东西。”

　　江泽民同志指出：“现在，我们面临的环境是复杂多变的，担任的工作也是千头万绪的，这就要求我们的领导干部特别是高级干部必须努力做到科学判断形势，正确把握大局，妥善处理各种矛盾和问题，把中央的路线方针政策落实好。”城市是个庞大的综合体，是自然实体、经济实体和社会实体的有机结合部，其工作包罗万象。一个城市政府既要面对国务院几十个部、委、办、局的工作指导，了解全球发展情况;还要对本市的经济、教育、科技、卫生、体育、基础设施、民政、公安、民族事务、司法行政等各个方面进行规划、建设和管理。城市工作具有复杂性、琐碎性和动态性特点。这些就使得市长肩上的担子更为重大。市长要完成上述任务，没有整体意识，不从全局上考虑问题，是难以胜任的。整体意识的基本特征就是要把城市的各个部分用整体统辖起来，从整体上把握城市。整体意识的实质在于城市整体与城市部分之间的矛盾不可分离的联系，正如恩格斯所说：“事物是对立面的总和与统一，”因此，把握整体意识，是掌握城市整体性的核心环节。

　　2 过分重视部分势必损害整体功能

　　整体与部分的辩证关系是：整体，反映了问题的结构特征;部分，则显示出了问题更多的细节。因此，在处理问题中，要适时地将整体与部分相互转换，即既要观察部分内容的形式，又要发掘、理解整体结构的实质;既要对部分进行重点分析，又要全面地考虑所有条件;既要部分调节，又要整体控制。这里要明确的是，整体是由不同功能的部分组成，没有部分，就没有整体;另一方面，整体(即城市)始终是高于部分的(即各职能部门)，部分只有在与整体相联系的情况下才存在，才能发挥作用。整体意识在客观上要求“把意识的对象分解为他们的要素”，掌握各要素的功能，才能最终把握住城市的整体功能。整体意识在主观上的要求是不要过度地干预竞争，“一个完整的总体，其中细节是如此紧密地互相联系着，以致任何一部分的移动取消都会肢解和破坏了总体。”市长治理城市，一定要从维护整体的功能出发，从整体最优出发，使部分服从于整体，而不能凌驾于整体之上。

　　市长过分地热心于干涉下属职能部门权限内的事情，处理本该是下属领导者解决的事务，势必导致整体意识的失落。我们经常听到或看到市长现场办公、电视台办公的事情。这说明仍然有一些市长习惯于越俎代疱、一竿子插到底的工作方法。这种工作方法造成的危害是种了他人的田，荒了自己的地，对城市的整体发展无任何意义。例如，西部开发战略的实施，给西部企业带来发展的机遇。但在 “2000·中国西部论坛”会议中，西部各省、自治区、直辖市的政府却替代着市场的主体——企业在进行投资谈判，替企业筹划出种种发展项目招商引资。据了解，参加此次论坛的西部企业代表不足到会企业总数的10%。西北的一位企业家万般无耐地说，由于政府的过分操心，企业家正在变成不用动脑的机器人。市长是城市的行政首长，其职责是抓大事，解决主要矛盾;尤其是解决与城市发展的带有战略性的问题。市长放下自己的工作，去做本该由自己下属做的事情，会导致整体意识的衰退。并带来以下弊端：不利于思考问题，研究战略;不利于深入实际，调查研究;不利于调动下属的积极性，培养锻炼干部;不利于自己学习提高，更新知识;不利于密切联系群众，广交朋友;不利于保持充沛精力，健康长寿。可见，市长即使把这些属于部分的“小事”解决得再怎么出色，也纯粹是浪费时间，对城市的整体管理毫无用处。此外，整体意识的另一个重要内容是注意发挥部分的功能，即让下属职能部门有职有权，做好本职工作，这样可以减少或完全避免诸如：增设市长热线电话、接待日接受群众投诉、市委书记亲自动手去除村霸等的分散整体精力的事情。

　　由此可见，整体不是部分的简单总和的相加，更不是由部分所决定的，它是由这个整体的内部结构和性质所决定的。康德在谈到“合目的性”整体的有机性的特点时，要求它的各部分都只有与其整体相关连才可能存在，各部分之间又互为因果，互为目的和手段，而且整体具有自组织的功能，能够自己再生产。市长过分关注部分，热心于解决局部的事情，势必忽略了自己职责范围内的事情，其治理城市的方式

　　就可能发生变化，不仅使各部门领导的工作态度偏离整体性要求，而且各部门之间的合作也可能会出现明显的不默契。此外，我们在强调整体的时候，也要注意发挥部分的功能;部分虽然隶属于整体，但也会反作用于整体，给整体造成负面的效应。

　　3 整体意识所包含的主要工作内容

　　3.1 正确制定城市可持续发展战略

　　经济全球化趋势的加快;以信息为核心的新技术革命对世界各国经济、社会及人们生活方式的深远影响;全球经济结构调整步伐加快，国际竞争更加激烈。这些情况告诉我们这样一个道理：要在激烈竞争中立于不败之地，战略是哪个领域都不可回避的问题，可以说得战略者得天下。城市发展战略的研究与制定就成为市长首要关注的工作对象。

　　一般而论，城市可持续发展战略是指在一定范围和一定历史时期内，市长对实现城市整体发展目标所进行的总体谋划和制定的根本性措施。制定城市发展战略“应该着眼其特点和着眼其发展”。“着眼其特点”是指城市的特点和城市所在地域的特点。“着眼其发展”是指要着眼于城市的发展，从政治、经济、文化和科技等方面来把握城市的过去、现在和未来，并结合全省、全国乃至国际的实际情况，研究其发展方向，才能制定出正确的发展战略。城市发展战略要切合实际，不可盲目超前。改革开放以来有一些城市提出建设“国际大都市”的发展战略，殊不知这是一个在社会和经济标准两方面都很难达到的目标。前不久，美国世界发展联合会主席麦金利·康韦在武汉说：全球在未来30年最有机会跃升为超级城市的10个地方，中国有两个，即上海和武汉。因此，不顾城市自身的实际情况盲目提出“国际大都市”发展战略是不切合实际的。资料表明，1998年以来全国共有各类开发区4210个，其中3082个为省级以下各级政府批准设立的。许多开发区成为地方经济的“包袱”和土地的“杀手”。如今，又有十多个城市提出了建设硅谷、光谷的发展战略，其战略的可行性程度到底有多高，专家们持谨慎态度。上述情况表明，制定城市发展战略一定要有科学性，必须符合本市的客观规律，符合实际情况。

　　制定正确的城市发展战略，要求市长善于统筹全局，多谋善断。首先表现在对于问题的综合分析能力和较强的预见性、全局性，能够在纷纭复杂的情况下抓住主要矛盾，提出战略要解决的问题和要达到的目标。其次是掌握科学的方法，能够博采众长、择优决断，做出正确的战略选择。最后是群众参与，在制定城市发展战略的过程中，必须依靠群众、发动群众，广泛听取群众的意见和建议，分清主次轻重，抓住关键要害，着力解决好影响整体的问题。城市的发展战略才能建立在坚实的基础上。

　　3.2 注意抓大事，理顺关系

　　上班理事，是市长的首要职责。城市工作头绪众多，涉及方方面面，这要求市长要用全力抓大事。列宁曾经说过：“不让一些小问题送到人民委员会和劳动国防委员会来，要使一切问题都事先经过再三的过滤。”市长要坚持议大事，懂全局，管本行，把主要精力放在具有决定意义的大事上，要善于从繁杂的工作中捕捉并以主要的精力抓好带全局性、战略性的大事。英国一位出色的内阁部长说：“政治智慧的75%是搞清轻重缓急。”这的确是一句至理明言。抓大事，就要反对超越职权范围去管那些不该管，管不了，管不好的事。否则就会带来以下不良后果：首先是不务正业，空耗时间和精力;其次是侵犯了下级的职权，影响和破坏了领导层次的正常关系和工作秩序，使整个城市机构难以正常运转;最后是耽误了自身的工作。

　　市长要跳出烦琐的事务性圈子，一心抓大事。要注意发挥下属的积极性，要放手让自己的下属去干他们职责范围内的事情。须知任何真有发号施令能力的人，从来不会为了琐碎的事而烦劳。他仅拟定妥善的计划，选择适当的助手，分头去干，获得成功。那种事必躬亲，“两眼一睁，忙到熄灯”的领导，是干不成大事的。

　　3.3 知人善任

　　用人是市长治市中的一个核心问题。自古道“得才者昌，失才者亡。”《论语·述而》中说：“择其善者而从之。”正是因为下属领导的不作为才导致许多事情没有人去做，而要市长来解决。某些市长的最大弱点，就是只知在小枝末节上下工夫，而忽略重大紧要之处，这表示他没有知人善任的本领。市长必须具备以下能力：一是知人，即善于发现人才，对人有真正的了解;二是知事，了解事情的性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件，做到以事来择人;三是善任，即能够把恰当的人安排在恰当的岗位上，使其充分发挥聪明才智，切实做到人尽其才，事竟其功，人事相宜。市长要从城市整体功能出发，将那些不称职不做事的人替换掉，让德才兼备的人充任自己的下属。邓小平同志曾经说过：“善于发现人才，团结人才，使用人才，是领导者是否成熟的主要标志之一。”因此，知人善任是市长做好本职工作的一个重要内容。

　　4 正确运用整体意识应该遵循的若干原则

　　4.1 例外管理原则

　　例外管理原则就是指回避那些可接受的行为，把注意力集中在例外和不可接受的行为上。只要职能部门或市民的行为和表现在允许的范围内，就不必去苛求了，而应把主要精力集中于需要修补的例外行为和表现上。在城市治理中，有时会碰到一些非常情况。如突发事件、危险时刻、重大事故和紧急任务等。市长必须花费一些精力去解决这类事情，它不是去代替下属做具体的事，而是解决例外问题。

　　例外管理原则还要求市长注意抓关键的事情。关键的事不一定是大事，有些甚至很小，不为人们注意。但却是实现整个行政目标不可缺少的环节。最近在一些城市发生的“问题食品”，例如泔脚油、毒白酒、毒猪肉、毒大米、毒饼干、农药残留超标蔬菜、瘦肉精和注水肉、甲醛浸泡的水产品等就是关键的事。不加以解决，就会给市民的“口腹安全”带来危害，影响城市的稳定。例外管理原则既要研究整体与各个部分之间的关系，又要研究决定整体的关键部分，关键因素。因为关键部分有可能毁掉整体。

　　4.2 管少原则

　　古人曰：“有所不为，才有所为。”只有管少，才能管好。当前，科技、经济、社会高度综合发展，组织机构日益庞大。在领导活动中，领导的权威性越来越下降，而且权威的功能正在加速地减退，并渐渐地由分权制度所代替，逐步扩大到下级组织的权限已经成为时代的重要特征和发展趋势。

　　从市长本身来看，不可能也没有必要事无巨细、亲自去抓。如果市长事必躬亲，其结果只能是既领导不了，也领导不好。从下属来看，要增强部门的活力，调动工作人员的积极性，把他们的手脚捆住是办不到的。同时，他们也不喜欢“领导就是保姆”。从客观环境来看，市长治市必须有一个宽松和谐的气氛。市长只有在“大的方面管住管好，小的方面放开放活”，才能实现领导活动的目标。管得少不等于撒手不管。相反，管得少是要求把握领导活动过程的方向，掌握领导活动的主动权。管少是要求市长不但要懂得自己如何做事，还要懂得如何通过别人把工作做好。

　　4.3 权变原则

　　市长要随客观环境变化而改变领导策略和方法。有以下几点要求：一是以变应变。组织机构，策略，方式方法等，应随着外部环境的变化而变化，不断进行调整与改进，以适应形势的发展。二是因势利导。人们对客观事物的认识总是有限的，难免产生片面和不足。为此就要克服人为的极端观点

　　及作法，在两个极端之间的联系带，选择一种或几种不同的解决问题的策略方法。只持一端，偏于一隅，难免失误。三是追求实效。高明的领导坚持权变原则的最终目的是获得实际的效果。

　　4.4 精干效能原则

　　宪法规定：“一切国家机关实行精简的原则。”市长不但要考虑怎样达到战略目标，还要考虑战略成本和组织成本。市长治市应当是以尽可能低的成本达到尽可能优的效果。要做到这一点，组织机构的设置就要坚持精减、效能的原则。所谓精减，一是机构的数量和规模要合理精干，精干的标志是设置最低限量的机构和最低限量的职位;二是定编定员，达到任务与机构相称，工作与人员相称，事业和经费相称。所谓效能，就是要尽量有利于发挥每个人的积极性，有利于提高每个机构和人员的办事效率。这个原则是达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的的惟一途径。

　　4.5 开放原则

　　系统理论认为，自然界和人类社会所构成的一切系统都是开放的。开放性主要有两个内容：一是任何整体在运行和发展变化中，总是要与外界进行物质、能量和信息的交换，否则就难生存下去;二是任何系统总是处在更大的系统即环境之中，都与其外部系统即环境发生着相互影响、相互制约的关系。因此，在治理城市时树立开放意识，最重要的就是充分认识环境对治理城市所可能产生的影响，正确处理城市与环境的各种关系

　　4.6 协调原则

　　城市治理要有成效，城市中的各部分、各功能之间必须保持高度的协调性，使其相互配合、紧密衔接，既不产生重复，又不出现脱节、偏离，更不相互矛盾。导致不协调的原因：一是城市本身是一个复杂的有机整体，各部分各环节的活动具有相对独立性，由于各自的利益关系，往往产生各式各样的矛盾和磨擦，出现各自为政的现象。二是城市治理又面临复杂多变的外部环境，它随时都要反映到内部来，影响和制约内部各要素，造成整体的不稳定。这就要求市长围绕城市的战略目标，随时调整内部状况或尽可能改造外部环境以求得内外环境的协调一致，发挥城市的整体功能。协调的存在，既是调节城市内部各种矛盾的必需，也是调节城市与外部环境之间各种矛盾的必需。

　　5 整体意识是一个动态过程，它要根据客观事物及其规律的变化而不断地调整

　　世间一切事物都是不断发展变化的。因此在治理城市的过程中必须还要树立动态意识，用发展变化的眼光来分析和解决问题。我们知道，构成城市诸要素所具有的那种整体特性，只有在运动中，按一定的规律进行着整体与部分、部分与部分、整体与环境、以及不同层次之间的信息、能量、物质交换，并且在交换中保持整体的一定度，整体才能体现为一定的整体的质和功能。对于整体来说，只有在运动中才能使部分中存在的那种构成整体的特性得以体现。恩格斯在《路德维希·费尔巴哈与德国古典哲学的终结》一书中指出：世界表现为一个有机联系的统一的整体，因而自然科学的本质就是“关于过程，关于这些事物的发生和发展以及关于把这些自然过程结合为一个伟大整体的联系的科学。”首先，在城市的治理活动中，整体的内部因素和外部环境都是在不断发展变化的。因此，市长必须要有较强的预见性，并运用科学预测方法，正确地把握各种内外条件发展变化的趋势，从而采取相应的治理对策。其次，客观事物的发展过程是由不平衡到平衡的动态过程。众所周知，平衡是相对的、暂时的，不平衡是绝对的、经常的。平衡是事物发展的重要条件，但平衡不仅表现为静态平衡，更多地表现为动态平衡。因此，树立正确的平衡意识，对于适当地处理治理中的各种平衡问题是非常重要的。

　　从动态的角度来看，构成整体的部分所具有的那种整体特性的内在根据只有在运行中才得以实现，例如，武汉在新世纪的发展定位是现代化国际性城市。实现这个目标的过程分为三步：第一步是用5年时间，把武汉建设成为我国华中和长江中游经济区的发展极，成为我国重要的新经济增长中心。第二步是用10到15年时间，把武汉建设成我国中部地区开放型、多功能中心城市，全市基本实现现代化。第三步是用30年到50年时间，把武汉初步建设成为现代化国际性城市。在这个战略目标的运行过程中，如果整体与部分之间的动态平衡受到干扰和破坏，城市的整体的有机性就会受到影响以至于消失。城市发展的动态性，要求市长在思考问题时，必须把城市当作一个整体来进行思考，深入揭示城市的运动规律和功能特征，从而找出最佳处理方案。养成整体性的思维方式，是当前改革开放的发展对市长提出的更高要求。

　　拉克利特说世界是“包括一切的整体”。中国经济融入世界经济一体化之中，生产力规模逐步跨越地域界线而走向宏观整体。另一方面，城市的整体功能也存在于它与世界有机联系的效果之中，一个优秀的市长必须有全球化意识，坚持从世界、长远的角度考虑城市发展问题，亲自研究城市可持续发展战略，统一筹划以达到城市全面均衡的发展。总之，城市可持续发展战略要通过整体的优化来实现，而城市整体优化的关键在于城市内部结构的有序和合理，在于整体的内部关系与外部环境关系的协调，但最终在于市长的整体意识的正确运用。

　　【参考文献】

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　　7 累了官员，闲了企业[N].中国青年报，2000-10-23(4)

　　8 市长热线岂能悄悄“过年”[N].中国青年报，2002-02-25(8)

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　　10 毛泽东选集[M].第1卷.北京：人民出版社，1991

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