中国自由贸易区战略的总体规划

一、全面深化改革与自贸区建设

20世纪末至今，全球正处于区域经济大发展、大变革、大融合的重要历史节点，无论是经济发展方式还是区域贸易安排，都处于深刻变革和调整之中。随着全球化深入发展，当前各种区域自贸协定不断扩散，在发挥重要作用的同时，其副作用也日渐凸显。尤其是亚太地区，经济合作正处在一体化和碎片化的十字路口，何去何从值得深思。

当前，我国的改革已经进入攻坚阶段，随着全方位体制的改革和调整，我国将迎来经济发展的“阵痛期”。在这一改革的过程中，中国的外贸体制和经济管理体制将逐渐实现与国际规则的全面接轨。如何突破传统体制观念的束缚，推动体制和机制创新是改革的重点与难点问题，而通过与不同国家达成自由贸易协定将为解决这一难题提供很好的思路和经验。自贸区已经成为我国对外开放、与其他国家实现互利共赢的新起点、新路径与新平台。习总书记强调，加快实施自由贸易区战略，是我国新一轮对外开放的重要内容，是全面深化改革、构建开放型经济体制的必然选择，也是我国积极运筹对外关系、实现对外战略目标的重要手段。借助自贸区这个国际平台，不仅有利于中国实现国际市场的多样化与稳定性，还将助推中国真正进入世界强国之列，并获得参与国际经济规则制定的机会，我们应该通过自由贸易区这一国际平台的建设来增强我国的国际竞争力，在国际规则制定中发出更多中国的声音、诸如更多中国元素，在一定程度上可以推动中国经济新一轮的改革与发展，维护和拓展我国的发展利益。因此，全面构建中国自由贸易区战略成为扩大对外开放，全面深化改革的重要突破口和途径。

二、中国自由贸易区建设经验与不足

1.自由贸易区的数目增多，但欠缺“影响力”。目前，目前，中国在建自贸区19个，涉及32个国家和地区。其中，已签署自贸协定14个，涉及22个国家和地区；正在谈判的自贸协定9个，涉及23个国家和地区，除韩国、澳大利亚以外，自贸协定均已实施。与我国建立的自由贸易区成员国当中，除了东盟之外，其他伙伴国在人口、经济规模方面仍属于小国，并且不是中国的核心贸易伙伴国。总的来看，中国自贸区的伙伴国类型多样，覆盖五大洲，既有东盟成员这样的发展中国家，也有新西兰这样的发达国家，合作伙伴趋于多样化、异质性。这在一定程度上反映了中国全面布局的战略意识，但总的来看，中国目前签署的自贸区协定不管从规模还是从影响力来分析，都明显落后于美国、欧盟等发达国家。

2.合作模式灵活多样，但不够“专业化”。目前，根据不同的成员国所具有的特点，我国的自由贸易区主要采用以下三种合作模式：

第一种是以港澳CEPA为代表的“一国两制”合作模式。中国内地与香港和澳门签订的更紧密经贸关系安排，是非常具有中国特色的自由贸易区模式。此类自贸区推进速度较快，开放程度较高，涵盖领域较广，是目前中国内容最全面、开放幅度最大的自由贸易协定之一。此外，为了提高开放水平，CEPA每年都会补充一个新的协议，增加和充实协定的内容。

第二种是以东盟、智利为代表的合作模式。缔约双方在达成框架协议后就货物贸易、服务贸易、投资、争端解决机制等分别签订协议，共同构成自由贸易协定。这种模式符合中国逐步推进的原则，即先在比较容易达成共识的货物贸易领域分阶段降低关税，或先实行“早期收获计划”，之后再将开放领域逐渐延伸至服务和投资领域。以东盟为例，2004年1月双方实行“早期收获计划”，同年11月，两国签署货物贸易协议，随着货物贸易领域开放的日渐成熟，又相继签署服务贸易协议和投资协议。

第三种是以新西兰、澳大利亚等发达国家为代表的合作模式。中国与新西兰的自由贸易协定开启了一揽子开放模式，即直接签署内容全面的涵盖货物贸易、服务贸易、投资、技术性贸易壁垒、争端解决等诸多领域的一揽子自由贸易协定。

虽然中国在自贸区发展过程中根据现实的国情，摸索出一些适合自己的谈判模式，但由于中国仍处于自贸区建设的初期发展阶段，缺乏丰富的国际谈判经验，因此，在谈判过程中仍欠缺专业性，缺少详细科学的评估和科学依据，往往是政治决策在前，有效的可行性论证在后。此外，随着我国自贸区谈判的增多，专业队伍和能够参与谈判的专业人员也显示出不足与滞后的问题。

3.协定内容循序发展，但缺乏“深度性”。根据目前中国已签署的协定内容来看，虽然呈现循序发展的趋势，涉及领域逐渐增多，开放程度不断加深，但总体来看，仍缺乏深度一体化。从当前美欧自由贸易协定范本来看，自由贸易协定的内容和层次将进一步深化，谈判议题和内容已经由传统的关税减让、取消配额等货物贸易领域向服务贸易、投资等领域深化，不仅要求关税减免无例外，并且涉及政府采购、竞争政策、知识产权、环境和劳工保护等更广泛的议题，深度一体化趋势加强，中国与之相比仍然存在较大的差距。

4.指导战略不断完善，但仍需“系统化”。在2001年之前，中国一直为加入WTO不懈努力，专注于在多边贸易体系下推进自由化进程，并没有重视区域经济一体化的发展，这导致中国自贸区建设起步较晚，缺乏明确的目标定位和指导方针。在多边贸易体制遭遇发展瓶颈之后，面对区域经济一体化的浪潮，中国也顺应历史潮流，及时调整发展战略。十七大首次提出实施自由贸易区战略，十八大进一步强调了发展自贸区战略的重要性。这表明自由贸易区在中国已经上升到国家战略高度，较之以往，地位有了很大提升。但是总体来看，中国目前还缺乏系统完整的自贸区战略规划体系，有些自贸区的可行性研究落后于国家决策。

三、中国自由贸易区战略总体规划

1.战略目标。

（1）促进内外经济互动协调发展。在未来的自贸区建设进程中，要充分发挥自贸区的国际纽带作用，引领中国参与更深层次、更全面的国际合作，同时保证自贸区战略与中国经济发展的总体目标相一致，兼顾对外经济与对内经济的平衡与协调。具体来说，应当学会“借助外力，强化内力，进而凭借内力，提升外力”。在对外发展方面，以自贸区为平台，注重提升贸易、投资、经济技术合作的质量与层次，加快向全球产业链高端迈进的步伐；在对内发展方面，随着改革开放的深入和中国综合国力的提升，中国也有必要与自贸区伙伴国进行包括知识产权、竞争政策、劳工和环境保护等方面深层次的合作。因此，中国应借助外力，通过自贸区促进国内产业结构调整和经济体制改革，平稳渡过经济的“阵痛期”，从而以全新的经济发展姿态和国际化的制度理念参与更高级别、更广泛的经济一体化建设，提升中国经济总体竞争实力。

（2）增强政治互信，维护国家安全。面对当下复杂多变的国际环境，尤其是面对中国所处的东亚错综复杂的政治格局和敏感棘手的民族关系，中国自贸区的建设更要综合权衡，注重维护国家安全。自由贸易区的建立能够使中国和缔约方在政治、经济、外交等方面建立更全面、更紧密的关系，从而增进政治互信，为中国发展营造和平安全的国际环境。因此，中国自贸区的构建要以维护国家安全为战略目标之一。

（3）争取国际政经体系话语权。以美国、欧盟为首的发达国家企图通过新一轮的自贸区建设，重建国际规则与秩序，这对大多数发展中国家带来了极大的冲击与挑战。面对新一轮区域经济一体化浪潮，尤其是带有规则重建意义的新一轮自贸区浪潮，中国作为世界第二大经济体，应该充分发挥大国的引领作用，加速与国际的接轨，以大国姿态积极参与发达国家的规则体系建设，以全局意识帮助发展中国家迎头赶上，本着和平友好的精神与建设性的心态主动参与国际事务的处理，坚持在国际政治经济体系中，有所为，并有所作为。中国不应该做一个旁观者、跟随者，而是要做一个参与者、引领者，通过自由贸易区的建设来增强我国国际竞争力，在国际规则制定中发出更多中国声音、注入更多中国元素，维护和拓展我国的发展利益。

（4）利用国际资源，保证能源安全。长期来看，战略性资源市场的供求关系日益紧张，战略性资源匮乏已升级为世界性问题，各国加紧通过各种途径争夺国际战略资源。随着中国经济规模的不断扩大，对战略性资源需求日益增加，国内战略性资源紧缺问题日益凸显。能源对外依存度过高势必会威胁到国家经济发展的稳定性。因此中国的自由贸易区战略要将保证能源安全作为自贸区建设的战略目标。

2.战略总布局。从当前已经达成的自贸区来看，中国自贸区布局还处于微小零散、不成体系的阶段，而美国与欧盟都在巩固自身根据地的基础上，加紧在全球扩大自己的势力范围，并且将战略重点聚焦在亚太地区。中国作为亚洲国家，具有天然地理优势，而且中国的经济、政治、安全领域的核心利益诉求也集中在亚太地区。因此，面对美欧的全球攻势，我们应该采取一种更加进取的姿态，加快实施自贸区的发展战略，中国未来自贸区总体战略布局应以亚太为中心，向拉美、欧洲、非洲等地区辐射，全面构建中国在全球的自由贸易区网络。

3.战略总路径。总体来看，中国当前参与区域经济合作主要有以下三种路径：

（1）第一种路径是紧密的、约束性较强的双边和区域性自由贸易区。例如中国与东盟自由贸易区，这是目前由发展中国家组成的最大的一体化组织，地位仅次于欧盟和北美自由贸易区，另外中国同巴基斯坦、新西兰、瑞士签署的双边自由贸易协定也都是这一合作路径的代表。

（2）第二种路径是相对松散的区域经济合作论坛。这一合作路径通常以信息交流、政府间对话为主，没有成员方提出制度化的约束安排和要求，属于非约束性的合作机制。中国参与的亚太经济组织（APEC）、东盟与中日韩（10+3）机制、亚欧会议（ASEM）是这一合作路径的代表。

（3）第三种路径是从地缘范畴来说，地理位置接壤的国家和地区间的区域经济合作，即小范围的次区域经济合作。东北地区的图们江区域合作、西南地区的大湄公河次区域合作组织、北部湾经济区等属于这一范畴。

中国未来自由贸易区建设要综合运用这三种战略路径，具体来说：

（1）双边推进为主，多边区域并举。目前世界各国构建自贸区采取以双边为主，多边、区域多管齐下的方式。中国未来自由贸易区构建也应以双边自由贸易区为排头兵，在各地区寻找具有示范带动意义的国家，产生多米诺骨牌效应，以点带面，促进该地区中国自贸区网络的构建。同时要坚持区域性自贸区和多边贸易体制的共同推进，以双边促进多边发展，以多边巩固双边成果，全方位构建中国自贸区网络。

（2）次区域合作与双边合作相互促进。中国邻国众多，次区域经济合作具有地缘优势，目前中国已经形成了大约14个跨境次区域经济合作区，与东北亚国家合作的图们江区域合作，与东南亚、南亚国家合作的北部湾经济区、大湄公河区域合作组织，与中亚合作的阿尔泰区域合作、中亚区域合作等等，形成了多层次的次区域合作网络。中国未来自贸区建设应充分利用边境地缘优势，将次区域合作组织纳入自贸区规划框架，统筹安排，在次区域经济合作的基础上，进一步与这些国家开展双边自由贸易区谈判。

3.提升区域经济合作论坛层次与作用。中国可针对不同区域经济合作论坛的情况，将其转化升级，提升为具有更高层次和合作内容的区域贸易安排。比如上海合作组织，该组织由中国、俄罗斯、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦六国组成，是针对加强边境地区信任和裁军谈判进程的国际性组织，该组织建立之后，在贸易、交通、能源等领域取得了长足发展。中国可借助该组织发展的良好态势，深化经济合作，赋予该组织更多的自贸区特性，推动建成这个拥有6个成员国、横跨亚欧大陆的自由贸易区。

四、中国加快推进自贸区战略的措施

1.深化与伙伴国之间的合作。在未来的自贸区建设进程中，要充分发挥自贸区的国际纽带作用，引领中国参与更深层次、更全面的国际合作，同时保证自贸区战略与中国经济发展的总体目标相一致，兼顾对外经济与对内经济的平衡与协调。具体来说，应当学会“借助外力，强化内力，进而凭借内力，提升外力”。在对外发展方面，以自贸区为平台，注重提升贸易、投资、经济技术合作的质量与层次，加快向全球产业链高端迈进的步伐；在对内发展方面，随着改革开放的深入和中国综合国力的提升，中国也有必要与自贸区伙伴国进行包括知识产权、竞争政策、劳工和环境保护等方面深层次的合作。因此，中国应借助外力，通过自贸区促进国内产业结构调整和经济体制改革，平稳渡过经济的“阵痛期”，从而以全新的经济发展姿态和国际化的制度理念参与更高级别、更广泛的经济一体化建设，提升中国经济总体竞争实力。　

2.深化自由贸易协定内容。进一步深化已有自由贸易协定内容，尤其是中国-东盟自由贸易协定，这是目前中国达成的规模最大的自贸区，也是极具战略意义的自贸区。为了加强中国与东盟的经济合作关系，扩大中国-东盟自贸区的地区影响力，中国应加紧与东盟开展高端合作，进一步深化传统货物贸易、服务贸易、投资等领域的合作内容，并拓宽金融、电子商务、技术、劳工、环境保护等更深层次的一体化合作，打造中国-东盟自贸区升级版；其次，在未来自贸区谈判中，中国也应与国际规则接轨，加快环境、劳工、电子商务、竞争政策等新议题谈判，加深中国自贸区建设深度。

另外，要不断的推进与欧美的投资协定谈判。截止到2014年3月，中美投资协定谈判已顺利进行了12轮，中国已同意采用负面清单和准入前国民待遇原则，目前双方已进入实质性谈判阶段。中欧投资协定自2013年11月启动以来，截止到目前也已经顺利完成了两轮谈判。就目前形势来看，中国短期内与美国、欧盟达成自贸区的可能性较小，因此，应继续推进与美国、欧盟的投资协定谈判，积累与美欧国家的谈判经验，力争在平等互利、合作共赢的基础上，有序推动双边自由贸易区的达成。

3.以区域性自贸区为基础，构建中国高标准的全球自贸区网络。从长远来看，谋求“轮轴”国的核心地位，以自贸区战略为切入口，构建利益共同体，辐射“一带一路”，在全球层面构建中国高标准的自由贸易区网络，以形成在沿海、沿边地区的自贸区环状或带状网络发展态势，这是我国实施自由贸易区战略需要长期努力的方向。中国应在前期已建成的双边、区域性自贸区基础上，在各地区进一步发展“辐条”国，扩大辐射区域，最终构建以亚太为核心，辐射全球的高标准自贸区网络。

作者：刘树林　王义源　张文涛