摘要：加入wto后,中国的贸易收益不仅来自开放环境的贸易自由化推进,而且受到其他国家尤其是重要贸易伙伴国贸易政策的重要影响。美国贸易政策实施上的半边主义,以及其在多边贸易体制中的“机制霸权”和中关贸易摩擦的逐渐升级,都在很大程度上增加了中国贸易收益的风险。中国其贸易地位的特殊性——作为逐渐崛起的贸易大国,需要审视中关贸易进入的新阶段,在多边贸易体制的现行框架下规避和防范贸易风险,确保贸易收益的稳定性。
关键词: 单边贸易政策,贸易收益,多边贸易体制,风险
美国单边主义贸易政策及其现实特点
1.美国贸易政策的两次转变
第一次转变是从战后鼓吹“多边自由贸易”转向20世纪70-80年代的“自由与公平贸易”,强调双边主义和单边主义。二战后,为实现其全球霸权目标,美国在强大的经济实力支持下鼓吹多边自由贸易。其标志是促成gatt的成立并牢牢地操纵该组织的活动。20世纪70年代后美国的经济地位受到德国和日本的冲击,《1974年贸易法》的出台显示了这一时期美国的保护主义开始复苏。1988年8月美国国会通过了《1988年美国贸易和竞争综合法》,对《1974年贸易法》做了实质性修改。主要内容集中在两个方面:一是确定美国政府在参加多边贸易谈判中的授权和目标;二是强化双边贸易中保护主义的法规。它体现了美国对外贸易政策的重大变化——从大力倡导自由贸易转为主张管理贸易,进而转为主张自由与公平贸易,从积极鼓吹多边主义改为双边主义和单边主义。
第二次转变是从80年代的“自由与公平贸易”转向90年代的“公平贸易”,美国采用强硬的进攻性政策。克林顿政府执政后明确指出美国的国家利益向经济利益倾斜,并把贸易利益放在经济利益的首位;同时强调拓展贸易是增进美国人民福利和提高美国生产力的重要方式。为此政府提出了新的“公平贸易”论调,将贸易政策由“自由与公平贸易”转变为“公平贸易”。克林顿将其贸易政策的目标明确为四个方面,其中打开外国市场列为首位。美国一方面强调开放美国市场,另一方面强调这种开放必须是公平和对等的,外国市场也必须向美国的商品和劳务开放,否则美国可以实行单方面的贸易制裁。尤其是竞赛规则公平方面判断的标准是美国的法律,该法律允许美国单方面对其所认定的“不公平”的外国竞争伙伴实施贸易报复或制裁。这实际上是扩大了美国法律的域外管辖权。
近年来,布什政府在经济贸易领域的单边性与美国在这一时期政治、安全领域的单边主义政策取向是一致的。布什政府贸易政策的调整包括将多边、区域和双边贸易自由化并举,“通过多条线路共同推进,美国将运用自己的实力促进贸易开放”;同时强化贸易保护(例如2002年3月征收进口钢材附加税,同年大幅度增加农业补贴),将这一单边措施作为在多边、区域和双边贸易自由化进程中向贸易伙伴施加压力的重要工具。
就美国贸易政策的实质来看,无论自由与公平贸易还是公平贸易,它们都是基于单边规则的公平贸易政策的滥用,带有侵略性单边主义和贸易霸权主义色彩。
2.贸易政策的单边主义侵略性
当今,世界范围内的自由贸易有四种不同的形式,两种与单边主义有关,另两种与特惠贸易有关(见表1)。单边模式包括:
(1)侵略性的单边主义,通常以威胁的方式要求对方削减其贸易壁垒(如美301条款)。
(2)传统的单边主义,削弱自己的贸易壁垒。毫无疑问,只有强国才能通过贸易报复等威胁来迫使他国做出单边贸易让步。美国立法机构相信,美国正处于一种不平等的开放之中。因此,传统的单方面取消贸易壁垒或要求贸易伙伴共同取消贸易壁垒的方法被美国束之高阁,而侵略性的单边主义是最合适的选择。比如美国301条款有两项重要规定:一是针对未履行已达成贸易协议义务的其他国家,提供了进行贸易报复的相关措施;二是允许美国以关税报复作威胁,要求他国在美国方面认为不合理的贸易领域做出新的贸易让步。单边主义这一理念决定了美国制定贸易政策的基调,也是挑起美国与他方贸易摩擦的政策背景。美国贸易政策的基本特征——在国内保持一个开放竞争的市场,履行wto义务,在多边贸易体系中充当领导者——尽管受到了经济形势变化的挑战,但一直没有改变。
3.单边主义和wto多边体制的冲突
上面提到的与互
惠贸易有关的自由贸易形式——互惠的削减贸易壁垒——要求双方互让必须同时削减各自的贸易壁垒。这种互惠削减贸易壁垒包括两种基本形式:在wto框架下进行的多边贸易谈判的互惠以及特惠贸易协定中的互惠(见表1)。这种基于互惠的主张是wto下的多边贸易谈判的核心思想。基于单边主义的201和301报复措施在程序上和实体规范上都是与基于互惠的wto规则相悖的,即使仅仅作为“威胁”手段,也会给成员方之间造成冲突和不妥;如果这些国家迫于美国压力而先期调整产业措施,则由此造成的损失属于“自愿调整”,无法向wto寻求救济。美国在处理贸易关系时往往采取不同的解决方法,认为多边无法解决或运用wto争端解决手段,削弱多边贸易体制的约束力,最终影响其效率。
美国选择多管齐下的方法推动贸易自由化尽管具有单边主义色彩,但也使美国从多边和区域两种贸易框架的互补中受益。从法律上看,美国始终认为国内立法高于wto规则。美国积极研究新贸易保护的对策,以wto的灰色区域作合理掩护,实施对国内相对不具有竞争优势的行业如农业、钢铁等的贸易保护。就规则实施而言,美国的区域和单边主义色彩比较浓重。美国更寄希望于wto之外的区域贸易安排推进贸易自由化,因而具有对多边体系的侵蚀作用。在wto之外,美国的区域安排和双边贸易协定的签署都达到了空前的速度和范围。在布什获得贸易促进权以后的美国对外贸易政策中,wto的作用仅是保护美国的既得利益,而更多的利益的获取是通过其他途径进行的。
传统的单边主义和多边贸易谈判中的互惠都在自由贸易中扮演着有益的角色,而侵略性单边主义和最惠国协定则是wto体系中的毒瘤。这种超级大国采取侵略性单边主义的时代已经走到了尽头。但实力和专横相结合导致美国采取的单边行动仍将对当今的贸易政策造成持续的困扰,如单方面宣布停止进口被美国国会认为其生产方式不符合美国标准的产品。
中国面临的贸易环境和风险
1.美国强势下的贸易体制系统风险
美国称霸世界最重要的支撑点是所谓的“机制霸权”(regime hegemony),即二战后在美国倡导下建立起来、至今还在运转的一系列国际组织、机制和联盟,包括wto。美国是通过这一机制企图“领导世界”的。美国贸易政策思想“影响”下的wto,其规则的制定也是美国主导的过程。
美国以自身的价值观念和运行模式来制定 wto贸易规则,其难以接受的内容,一般很难纳入国际规则成为共同遵守的条款。美国大力推行那些与其利益攸关的协议的执行,而对那些事关发展中国家贸易利益的协议的实施则采取了拖延态度。由于实施各个协议的力度不同,有可能破坏各成员在“乌拉圭回合”一揽子协议中权利和义务的平衡,这种不平衡的受害者自然是广大发展中国家。美国人为地扩大wto的协调范围,有选择地扩大贸易自由化的新领域,发达国家有优势的服务贸易、知识产权贸易和与贸易有关的投资措施领域的自由化程度高于传统的货物贸易领域的自由化,使发展中国家的实际利益受到影响。货物贸易领域中的劳动密集型产业长期以来被发达国家视为“敏感部门”而游离于多边体制之外,如纺织品、服装、鞋袜、皮革等一直受到关税及众多非关税壁垒的限制,而且限制程度相对有所提高。另外一个事实是,发达国家将自由化推向它们具有比较优势的新领域时,并没有打算将原来的货物贸易领域中实施的普惠制做法推广到新领域,这导致了新的不平衡。
美国强调“国家主权至上”,认为wto基本上属于一个各主权国家政府的联合体,靠自觉遵守。wto基本特点在于它适应国家行使主权的灵活性,但又敦促了各成员方遵守贸易规则。在这种观点引导下,美国常以退出多边贸易体制来要挟 wto。事实上,在目前一些重要的贸易争端方面,wto争端解决机制的“强制管辖权”并没有形成完全的约束力。如欧盟向wto控告美《赫尔姆斯一伯顿法案》违反多边主义和自由贸易原则的案例中,wto没有起到作用,争端是通过双边协商解决的。此外,wto对贸易国采取单方面报复措施没有制约能力,在欧盟香蕉案中,美国在wto裁决之前就单方面采取交叉报复,欧盟进而反报复。
wto的作用尽管有限,但它仍然是唯一的世界多边贸易框架体系,美国在这一框架下实现并巩固了全球第一贸易大国的地位。美国在新的
世界经济秩序与规则的建设形成过程中,不断使用其强势地位,一方面力图影响秩序与规则的制定,谋求既得利益的持续性;另一方面,谋求在双边经济关系或区域经济规则中建立有益于自己的规则与秩序。其中某些协议
内容是对wto规则秩序的超越,在经济实力对比悬殊,发展中成员难以团结的现实情况下,发展中国家一方很可能承担了更多的风险。2002年布什提出eai,在五年内与东盟建立“美国一东盟贸易自由区”,美国在东盟及中亚国家中的渗透,与中国形成一种竞争局面,可能降低东盟及中亚国家与中国组建自由贸易区的热情,使中国区域经济一体化政策目标日益复杂化。
2.中国面临的贸易条款风险
建立在既有贸易格局上的多边体制为中国加入wto获得收益的同时也带来了风险。
中国加入wto所需要履行的义务是明确的,已经通过协议中关于时间、数量以及修改法律的规定被确定下来。这些义务显然会从两个方面给中国带来风险,一是市场开放对国内产业的冲击;二是政府需要放弃一些原来习惯采用的管理手段。这两方面会在不同程度上造成对经济发展的不利影响。而参与多边贸易体制获得的收益受到两种因素的制约:一是发达国家对中国有切身利益产品的市场开放程度,这种开放由于发达国家往往采取各种手段加以拖延而变得不确定了;二是中国的出口常常会受到各种“贸易补救措施”的影响。多边贸易体制的“贸易补救措施”是不平衡的,解释权和实施权很大程度上掌握在发达国家手里。
美国单边主义倾向的贸易政策和wto本身的内在风险都使得中国对于能够获得怎么样的收益难以有准确的评估。因此,来自wto条款的风险是可以预见到的,并且由于wto本身存在的系统风险,条款风险可能会长期存在。
中国“入世”协定的核心问题之一是关于反倾销和保障措施的条款。非市场化国家条款允许其他国家在15年内对中国提请反倾销诉讼,这将导致中国面临的反倾销税远高于其他的国家,在反倾销的条件下,对中国每美元的出口所征收的税收是美国同类出口产品的7倍。这将使中国比其他wto成员陷于相对更不利的境地,因为中国70%出口的是极易受到反倾销攻击的产品。在未来的12年,仅对中国适用的过渡性产品保护(tps)机制也是一种新的保护形式,比给市场经济待遇条款更苛刻。该机制使得wto成员对中国出口产品实施保护措施更加容易。在传统的gatt—wto的文献中,所有涉及有关保护行动的术语和内容都做了系统性的弱化:取消了“不可预见的情形”的规定;不再设最惠国待遇;要求存在“实质性的”(而非“严重的”)损失才能实施保护措施;几乎不再考虑国内产业的状况;进一步淡化进口增长与损失之间的因果联系;不要求非因果联系分析;等等。而且在《“中国”入世协议书》第16条规定,wto成员可以享受前所未有的“贸易转移”条款的权力。这意味着,一旦任何一个wto成员对中国的出口产品实施“过渡期特定产品保护”措施,其他成员均可实施类似的措施,而几乎无需经过任何法律程序。这些特点表明,tps机制与wto通常持有的权利和义务相平衡的深层次的理念是有很大抵触的。在贸易转移的条款上甚至对此类保护缺乏基本程序上的限制,这将对中国的出口增长构成潜在的严重威胁。不仅如此,tps条款实际上对整个wto体系也构成了系统性风险。
条款风险给中国带来的是直接的贸易损失,与此同时中国的报复性举措也将有可能加剧,特别是针对中国的反倾销行为,但这样使中国自身也将受到损害,而且还增加了贸易政策的不稳定性。
3.中美贸易摩擦升级至战略层面
中美贸易摩擦加剧是中国贸易大国崛起背景下的必然产物。在中国“入世”以来,美国对华贸易逆差继续扩大,新的矛盾和问题突出,美国国内贸易保护主义升温,国内部分议员不断就贸易逆差、人民币汇率、知识产权问题提出涉华经贸议案,经贸问题政治化趋势明显。据美方统计,2004年美方对中贸易赤字达到1 619.78亿美元(中方统计802.7亿美元),比2001年净增789亿美元 (中方统计净增522亿美元)。2005年美方对中贸易赤字2016亿美元(中方统计1 147亿美元),同比增长24.5%,大约占美国贸易赤字的30%。从历史上看,新的贸易大国的出现会打乱原有的格局,在新兴和传统国家贸易间发生贸易利益分配冲突。而且在分工格局发生新变化下,一国国内结构调整过程中不同利益集团之间也会出现经济、政治矛盾。这不仅要求双方针对一般贸易摩擦进行协商,还要求冲突双方对各自国内产业结构进行调整。比如,日美之间始于20世纪60-70年代一直到90年代的战略贸易摩擦,矛盾将近持续了15—20年。就目前来看,美日之间的贸易摩擦仍然没有停止,两个贸易和专利大国之间的摩擦必将长期存在。然而,中美之间的战略贸
易摩擦是在
全球化背景下,发生在发展中国家和发达国家之间的。相比日美贸易摩擦,中美贸易摩擦具有复杂性和多层次的特点。由于我国现有的产业结构以及我国加入wto后15年内仍会被视为非市场经济国家,以及特殊保障措施等因素,因此以美国为主的发达国家针对我国出口产品的反倾销、保障措施、技术性贸易壁垒今后将会有增无减。中美贸易摩擦是以贸易不平衡为标志的,主要包括非关税壁垒、技术壁垒、知识产权等多种形式的一般贸易摩擦,这些往往和宏观经济政策、制度层面的矛盾交织在一起。在相当长的时期内,中美之间的一般贸易摩擦将逐步发展和升级到战略贸易摩擦。
2006年初美国贸易代表办公室宣布建立一个专门机构,监督中国在贸易承诺上的执行情况。即使在20世纪80年代的美日贸易冲突多发期,美国也没有设立针对特定国家的工作组。此外,贸易代表办公室将创建特别工作组,以负责未来美国对中国的wto诉讼案。这一空前升级的对华监控反映了美国对中美贸易不平衡可能引起的贸易摩擦的强烈关注,也加大了中国对美贸易的压力和贸易收益的不确定性。
如何规避和防范风险
中国作为重要的发展中大国,由于其贸易地位的特殊性——作为逐渐崛起的贸易大国,以及美国单边贸易政策的灵活实施和中美贸易关系的复杂性,更使其面临更多的风险,包括战略性贸易摩擦风险、结构转型和制度安排风险等等。尽管中国贸易收益与面临的风险并不对称是由中美在当今贸易格局中的地位和相对力量决定的,但可以在多边贸易体制的现行框架下规避和防范贸易风险,减少损失并获得收益。
1.团结发展中国家,弱化美国在多边贸易体制中的强势
根据美国、中国等发展中国家与多边贸易体制关系的特点,需要团结更多的发展中国家与美国的“机制霸权”相抗衡,削弱美国将单边主义嫁接到多边贸易体制中的行为。发展中国家这一利益集团在wto多边贸易体制中规模最庞大,集团内部利益关系相当复杂,在许多方面同时存在着利益的冲突,因而难以形成利益上的一致性。 wto实践证明,过于笼统的条款、待遇,没有也不会给发展中国家带来任何利益。如发达国家只有 25个,尽管在农产品等方面存在差异,但在其他货物贸易领域、与贸易有关的知识产权领域、服务领域等存在利益上的广泛一致性。因此今后要考虑形成范围相对较小,经济利益相对一致的发展中国家内部集团,才能在多边贸易谈判中提出具体的适合这一集团的规则。充分利用wto框架下的政策空间,为发展中国家贸易发展寻求实质的收益,才能逐渐弱化美国等发达国家在wto中的强势地位和主导地位。发展中国家可以在参与条件、履行义务、运用规则、增强集体谈判能力等方面通过共同努力减少在多边贸易体制中的风险。
2.明确wto争端机制的作用范围,积极应对贸易摩擦
当今全球经济体系主要是由美国主导的,中美经贸关系中不对等的经济依存关系会增加中国在中美经济相互依存中的脆弱性,摩擦成为常态。 wto虽然实施了贸易保护措施,但它并不具有国家的权力,所有的协议都只能是谈判的结果,对各成员的所谓约束也是通过共同的协议来达成的,各种具体行为要由各成员自觉和自主执行。当一个成员特别是贸易大国的社会经济制度以及经济利益与wto规则相矛盾时,多边机制就难以全面约束单一成员的行为。换言之,wto只能协调各成员的利益,而不能消除各成员之间贸易摩擦的根源——国家利益的冲突。因此,对于中美之间的贸易摩擦要善于合理运用贸易争端解决机制,明确争端解决机制的作用范围。除此之外,要加强与美国贸易伙伴的沟通和磋商。
3.提高出口产业竞争力,改善国内产业环境
在当前不断深化的经济一体化进程中,多边贸易谈判逐渐向环境、竞争政策、投资措施等与贸易有关的国内政策渗透,这使许多发展中国家在力图从wto协议和融入世界经济中获取最大利益时,越来越多地面临着在国内进行制度创新和彻底改革的迫切任务。贸易自由化带来的“潜在”收益,只有在同时出台与开放相配套的政策和制度安排的国内条件下,这些收益方能转化为现实。中国在调整内部经济结构,实行与国际规则相适应的贸易政策的同时,可以确立和进一步发挥自己的贸易优势,在减缓可能的冲击和回避风险等方面都可以发挥积极的作用。一方面,避免贸易规模单纯过大和数量激增,要增强产品的出口竞争力,包括提高科技含量和知识产权保护力度,避免反倾销、技术壁垒和美国337等贸易纠纷。另一方面,加快国内改革进程。虽然将改革与wto规则的导向结合
是重要的,但开放是发展战略的“一部分”,向外部开放不应取代发展战略。中国国内改革更需要超越贸易政策方面而推动社会诸多层面的发展,包括完善规划行政管理的程序和规则,以及在市场经济法律制度方面的改革。最大程度地降低中美贸易摩擦产生的外在环境因素,全面保障中国的贸易收益的获得。
4.建立产业安全预警机制,发挥行业协会作用
美国经济学者丹尼·罗德里克对不同类型国家在贸易自由化以后出现的外部风险以及这种外部风险对收入和消费的影响进行了实证分析。结果表明,发达国家抵御贸易自由化带来的外部风险的能力明显要好于发展中国家,原因之一在于后者政府对经济的监管和控制能力非常弱,缺乏防范风险的预警机制,没有建立其有效的控制机制。当前,众多国家对加入wto后建立产业安全预警机制的重要性已经达成了共识。已有的比较成功的产业损害预警机制有:美国的“扣动扳机机制”、欧盟的“进口监测快速反应机制”以及印度的“重点商品进口监测机制”。中国可以建立重点行业的产业进出口预警系统,防范可能的贸易风险。
此外,行业协会在贸易外交活动中有着重要的作用,可以保护行业利益。在美国,行业协会成为wto框架下游说和影响政府调整产业政策与贸易政策以及解决
国际贸易纠纷的主要力量。 wto倡导的公平竞争是就某项产业而论,并不保护个别企业。因此,个别企业的利益保护不可能单个实现,必须通过行业协会以产业的形式实现。单就反倾销而论,美国行业协会在反倾销申诉和应诉中就充分发挥了申诉人的作用。行业协会在建立行业发展数据库方面也能发挥更重要的作用,例如追踪国外的生产变化、产业结构调整以及技术更新。这些信息通过行业协会到达相关的国内公司,使它们能够避免在未来由于调整生产和出口政策而产生贸易纠纷。中国国内行业协会应充分发挥其在规范、服务企业出口行为中的作用,通过为出口企业提供进口方有关反倾销法律,进口方相关产业的市场价格、市场份额、生产数量、产品利润及产业工人就业情况等信息,帮助企业建立完善、灵活的反倾销预警机制。
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