关于我国地方税制管理权限划分探讨

　　[摘要]地方税制建设的重要基础是税收权限的划分。公共支出的效率理论和政府管理体制的现状决定了地方税权划分的必然性。我国目前在税收权限上还是倾向于集权为主，权限的划分很不合理。我们要应充分考虑政府职能分工和税种本身的性质，并结合地方实际情况。合理划分省级及省级以下的税收管理权限。

　　科学的地方税收管理权限划分是建立完善地方税制的重要基础。现行的税收管理权限划分离彻底的分税制的要求还有一定的距离，这说明现行的税收管理权限只是过度性的。当前应顺应我国 经济 体制改革日益深入和加入世贸组织后进一步与国际经济接轨的客观要求对现行地方税收管理权限划分进行创新和改革。

　　一、地方税制管理权限划分的理论依据

　　地方税制作为财政管理体制的重要组成部分，与政府间支出责任的划分和政府间分税有密切联系。一方面.按照西方边际效用理论和灵活偏好理论的分析.由中央统一提供公共物品会造成效率损失.因此公共产品的提供必然是多层次性的。另一方面.从政府管理体制来看.由于受到管理能力和管理效率的制约.世界各国实行的都是多级政府体制。地方政府理应作为公共产品的提供主体，才能更有效地满足全社会的公共需要.从而达到或接近帕累托最优状态。

　　公共产品和服务的层次性使财政的资源配置职能在中央政府和地方政府之间进行了相应的分配.因而有必要根据各级政府的支出责任(事权)划分财权并在各级政府之间进行适当分配使地方政府的财权基本满足一般性财政支出的需要。税收作为财政收入的主要来源.财权的划分 自然 就集中地表现在了税收的划分上。即以“分税为基础在整个政府内部实行由中央向地方的放权.建立中央和地方两套税制.并确定各级政府相应的权限，从而使整个国家的税收权利在中央和地方之间进行分配。

　　建立地方税制就是要对所有划作地方财政固定收入的诸税种.从税收立法、解释、征管到税款入库和使用都有一套完整的制度.包括哪些税种应划作地方税收的范围.地方政府对地方税收应有哪些管理权限、地方政府对地方税有那些 法律 法规的要求等.上述制度的核心就是税收管理权限的划分。

　　二、我国地方税制管理权限划分的现状及存在问题

　　地方税制的一/卜重要问题就是地方政府是否有权决定地方税的税基和税率等税制要素.即税收权限。将以立法权为核心的税收管理权在中央和地方之间进行合理划分.是分税制的一个基本特征。《国务院关于实行分税制财政体制的决定》规定：”中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央”，这一规定构成了我国现行中央与地方税收立法权划分制度的框架。目前由我国地方政府享有和行使的税收立法权如下：一是现行城市维护建设税房产税、车船使用税、城镇土地使用税等税种的条例都规定.省级政府对这些税种条例享有制定施行细则的立法权。二是现行一些中央地方共享税和地方税的基本法赋予了省级政府享有如下税法立法权：《1)享有在营业税暂行条例规定的幅度内确定本地区娱乐业适用税率的权力：(2)享有对因意外事故、自然灾害等原因遭受重大损失的情况决定减免资源税的权力《3)享有对未列举名称的其它非金属矿原矿和其他有色金属矿决定开征或暂缓开征资源税的权力《4)享有对民族自治地方的 企业 决定实行定期减免企业所得税的权力;《5)享有对残疾孤老人员和烈属所得税以及因严重自然灾害造成重大损失等减征个人所得税的权力。

　　总体而言，我国地方政府既没有确定税基的权力也没有调节税率的权力(除了几个小税种外).中央政府对地方政府控制过严在税收权限上还是倾向于集权为主由于地方税收的管理权限较/J、，我国的地方税实质上是指由中央统一立法或授权立法收八划归地方政府并由地方政府负责征管的税收。税收权限划分的不合理.必然产生很多不良后果。

　　第一.从某种意义上讲.现行分税制管理体制基本上是传统体制的翻版中央向地方放钱不放权.没能深入一步。虽然对于打破高度集中的统收统支的体制有一定积极作用，在一定程度上调动了地方的积极性.但随着改革和 发展 的深入这种体制自身的缺陷日益暴露出来。从中央来看.它放掉的只是钱.然后又可凭手中权将钱重新收回.故而可能出现左手放右手拿的局面。从地方来看，它得到的是钱而不是权.或即使在某些方面拥有一定的权力.但因为不是法律所赋予的.具有很大的随意性、地方政府无法决定自身的税收权限收入构成和规模.造成地方支出责任(事权)与收入权利(财权)之间的不匹配.影响了地方政府的积极性的发挥.自然使地方容易产生一些短期行为。

　　第二.地方性收费和基金侵蚀地方税的税基。一些符合条件应以税收形式征收的地方性收费或基金项目由于地方政府无税收立法权而不能征税.这削弱了地方税作为地方政府财政收入主要来源的地位.制约了税收规模的扩大.并促使地方政府不断通过收费扩大自己的财力.造成收费项目多.规模大.甚至“费挤税“现象的出现.扰乱了国民经济正常的分配关系。

　　第三.地方税管理权高度集中在中央.不利于地方因地制宜处理当地的税收经济问题.地方也无力提供区域性公共产品。由于各地自然状况和经济发展水平极不平衡在全国各地的税源统一立法的情形下.势必造成以下不利的影响中央要求开征的税收.地方没有相应的税源.或因税源小而不足以开征.而随着地方经济的发展.地方具备了某种税源.又需用税收调控，而地方却无权开征相应税收。因而不利于地方政府开发本地资源优势.培植骨干财力.削弱了地方税特有作用的发挥.而由于缺乏提供区域性公共物品所需要的自主财源，地方政府在提供符合公众利益的区域性公共物品上也常显得力不从心。

　　三.合理划分税权，建立三级分税制

　　1地方税制管理权限划分的基本要求

　　地方税收管理权限的划分.体现了中央与地方财权的分配.直接关系到地方财权的大/J、.有利于从制度层次保障地方行使财权。合理的税制权限划分既要保证中央政府的主导地位和宏观调控能力.又要有利于调动地方政府的积极性和保证地方公共财政支出的需要。

　　一是地方税权的划分的选择应综合考虑政府职能分工和税种性质。在税种和税收收入的划分上.由于中央政府所承担的任务具有全局性和重要性.地方政府主要承担与本地区经济和社会发展密切相关的事务。所以.根据中央和地方政府职能分工的不同.将调节全社会收入分配的税种，在经济稳定与增长周期性变动时.可以作为经济稳定手段的税种.宏观调控性能强、协调国际税收关系作用大的税种.税源在地区间分布极不平衡具有调节自然资源级差性质的税种.划归中央.将具有明显受益性质、主要用于提供与居民日常生活关系密切的公共产品的资源配置类税种，流动性较差的财产类税种与地方社会经济发展密切相关的小税种等.划归地方：税源广泛.收入功能较强的中性税种.可作为中央和地方共享税.通过分享的比例调节中央和地方税收收入规模.以满足中央宏观调控和地方资源配置的职能需要。

　　二是各地税收权限的确定和划分要适应地方性特点.适应区域经济发展.发挥税收的经济调控作用。由于地理位置，自然资源状况，气候条件等自然因素的影响.我国地区问社会经济发展水平极不平衡.由此导致地区间的税源分布状况存在较大的差异。我国地方税收权限的确定和划分要适应经济区域化的要求.体现区域的差异性.促进区域经济的发展。在适应经济区域化的过程中还要注意发挥税收的经济调节功能，使地方政府可以根据本地区的特点和经济发展的情况通过征税或税收减免等税收手段.对经济进行调节.实现地区经济的可持续发展。

　　2合理划分省级地方政府的税收管辖权

　　权限的设定是建立地方税制的首要问题.是构建地方税体系的核心内容。地方政府的税收权限包括很多的内容地方政府开征、停征税种的权限、地方政府征收管理的权限，确定税源、税率的权限，地方税收的立法权、解释权等.可以简单概括为立法权、解释权、调整权和征收管理权。为了保证这些权限获得稳定性的划分.应该尽快制定我国的《税收基本法》和《地方税通则》.从法律层次上明确地方政府的税收权限.并在此基础上对税权作进一步的调整和明确，从而保证地方税制的顺利建立。

　　目前在我国的地方税中.除了征收管理权在地方政府外.立法权、解释权和政策调整权仍然高度集中在中央。为完善我国的地方税制.应该在不违背全国税法的统一、不影响中央政府宏观调控能力.不妨碍全国市场统一的前提下.赋予省级地方政府必要的立法权、解释权和调整权.使其根据本行政区内地方性税源分布和基本财政需要，自行设立或选择征收部分地方性税种为正确划分我国地方税收权限可以从三个层面进行考虑(1)在全国统一开征.而且对宏观 经济 影响较大的地方税种，如营业税、个人所得税等.可以由中央制定基本法规和实施办法，将征收管理权下放给地方.(2)在全国统一开征，但对国家宏观经济影响较/J、而对本地区影响较大的地方税，如城建税、房产税、土地增值税、城镇土地使用税等.除由中央制定基本法规外.其实施办法政策解释权税收调整权和征收管理权都可以下放给地方政府.(3)对全国不统一开征的.具有明显地域性特点的地方税.如契税屠宰税等，其税收立法权，政策解释权、税收调整权和征收管理权都可以划归地方政府.地方政府可以结合当地经济资源和社会 发展 状况.报经中央政府批准.在保证全国税法统一的前提下.决定开征地方性税种。在这里必须强调的是.地方税收立法权的”地方，是指省级的地方;地方税立法权的权限.是指省级人大。

　　另外.对于一些中央和地方的共享税，一般由中央政府进行统一税收管理.并将地方政府应该享有的份额直接划拨为此为了规范管理.中央必须从制度使予以制约.建立健全税收立法审批制度.监督、引导地方税收立法.合理确定地方政府的税收权限一上述关于划分税权的基本认识.可以通过下表进行简明反映：

　　3合理划分省级地方政府的税收管辖权

　　以上都是从中央与地方(省级)关系的角度来对地方税权划分进行研究的.但是地方政府是一个很大的范畴.其内部又可以分为不同的级次。根据分税制改革的要求.坚持不同级次政府的事权与财权相对应的原则.一级政府对应一级财政.建立完善的地方税制，那么我国地方税制内部也应该分为四个级次即省级地方税制、地级地方税制县级地方税制和乡级地方税制。但实际上按照这种方式设置地方税制是缺乏效率的.也是没有必要的。过多的地方税收级次会带来一系列的问题.首先级次多.会加大对事权和财权划分的难度.造成各级政府之间在税收收入方面的协调困难.其次.没有足够的地方税种满足各个级次地方税制的需要.再次.如果级次较多.并且每一级都建立相应的地方税制.在各级政府之间进行税权划分，则可能由于税务机构的增多、税源的有限、税负的转嫁等原因.造成地方税收征收的低效率和地区税负的增加.最后.地方税制级次过多还会带来税收管理上的困难。所以在建立地方税制的同时.还有必要合理确定地方税制的级次。

　　对于我国地方税制级次问题.一般认为.我国应当建立中央，省、县三个政府级次.同时增加省的数量.缩小省级区域范围。取消市、乡两级政府之后，县成为最基层的政府.由省直接管理县.可以进一步精简行政机构.各级政府间事权的划分也相应更加简化和明确。对于地方政府内部(省级以下)地方税制的权限的问题.其划分的基本原则仍然可以按照处理中央和地方税制之间关系的原则进行。具体来说，在税收权限上根据地方税种的特点和重要程度，以及对地方经济的影响程度.确定地方税种的归属和地方政府的税收权限.对于在不同级次地方税制内部共享的地方税种由上级进行统一管理和征收.在不同级次地方政府中建立地方税制过程中.仍然要保证上级地方政府的税收主导权.而由此所造成的下级地方政府的财力短缺.则可以通过建立相应的地方税收调整制度.对下级地方政府进行适当的补助的方式来解决。

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