浅谈在详细规划编制过程中产生的问题

　　【摘要】 本文对控规的发展历程，在规划管理和实施中的作用，目前在规划编制中存在的问题进行了一定的探讨，以期对当前控规体制的进一步完善起一定的促进作用。

　　【关键词】 控制性详细规划 规划编制 区域分析 指标

　　1 发展历程

　　控制性详细规划(以下简称“控规”)是于20世纪80年代初以“土地分区规划管理”这一概念引入我国的。伴随着我国社会体制和经济体制改革的不断深化，传统的规划设计方法显现出对新形势的不适应。在这种情况下，上海和北京等地的城市规划管理部门和城市规划设计部门借鉴国外“土地分区规划管理”方法，在详细规划中引入“区划的思路”，并结合我国城市规划的实际情况，逐步形成了适合我国城市规划控制和管理的基本方法—控制性详细规划。控制性详细规划的特点是以控制指标作为主要的管理依据，并通过地方立法来确定规划的权威和正统地位。

　　在1991年建设部颁布实施的《城市规划编制办法》中明确了控规的编制内容和要求;1992年年底，建设部颁布实施了《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》，其中进一步明确出让、转让国有土地使用权，出让前应当编制控规;2006年建设部颁布实施了《城市规划编制办法》，同时废止了1991年颁布实施的《城市规划编制办法》，2008年颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》，对城乡规划编制及实施提出了新的原则和要求，其中共有11个条款涉及到控规，主要涉及控规编制，修改及在规划体系和城市建设中地位和作用。2011年颁布实施的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》，对控制性详细规划编制和审批有了更详细的依据。

　　2 作用体现

　　通过借鉴国外经验和30年来的本土化、地方化，控规得到了较大发展，也发挥了巨大的作用。控规作为桥梁衔接了总体规划、分区规划和修建性详细规划;控规作为开发控制的法定依据，它给管理工作建立了一个法制的依据;控规作为城市政策的载体，通过它特有的规划内容和规划手法，把诸如城市用地、城市人口、城市产业、城市环境保护等方面的政策转译为城市规划的技术语言，指导城市物质空间的建设，在城市建设中充分体现和实施相关政策。

　　3 存在问题

　　3.1 控规的衔接作用

　　无可厚非控规在规划体系中起到承上启下的衔接作用，但在具体的实践工作中，衔接作用有时难以实现。经常会遇到两种做法，一种是以现有总体规划为准绳，对控规阶段的设计缺乏适当的调整;另一种做法多是因为一些重点建设项目上马时的选址对总体规划不管不问，造成与总体规划不符，政府为了项目的尽快上马作为折中办法重新编制控规，。为避免这些现象，还应该从加强控规的法律地位和提高规划人员的素质做起。

　　3.2“区域分析”观点

　　在编制控规过程中，。规划的地块在总体规划、分区规划阶段一般都已经明确其用地性质、容积率、道路交通等条件，所以规划师往往直接将规划的重点就放到地块内部的用地布局、交通组织以及形态控制上，从而缺乏对上一层次规划针对本地块所作出的规定性的要求做深入分析。因此，控规从指导思想和规划理念上就缺乏准确的方向，各项规划要素也难以有切实的依据和科学的定位。

　　在做控规的时候，应引入“区域分析”的观点，结合总体规划和将要规划的用地及其用地周边的现状情况进行深入具体的分析，保证在更大的区域正确把握规划用地的“定位”和“定性”问题;引入“区域分析”也能充分考虑到全区域范围内公共设施和市政公用设施等方面建设使用的相互兼容和共享，以保障城市整体正常、科学、合理的运转;引入“区域分析”还能明确规划地块在城市的大的景观系统中所处的地位和所承担的角色。既保障了城市景观系统的完善和城市景观风貌特色的形成，同时也使规划地块的景观设计有据可循。避免城市整体的景观风貌杂乱无章局面的出现。

　　3.3 现状调研

　　现状调查的深入程度和调查范围的广度直接影响到控规编制的质量。以往的现状调研，往往更多地关注物质空间环境的调查，诸如对土地使用现状的调查、环境质量评定、现有市政设施配套情况调查、道路交通调查等等，往往缺少对政策和经济的有效分析。很多单位还做出一份“万能公式”般的“控规现状调研资料收集表”，这样的“万能公式”包罗万象，却缺乏对个体项目的深入分析，使许多对项目起举足轻重作用的资料成了漏网。如此做出来的控规一旦被批准执行，要么管理部门操作困难，要么错误地指导城市建设，遗患无穷。因此，调研的过程中要结合实际“因地制宜”，除了对常规内容的调查外，还要对其个性特征进行分析研究，找出在该地段中起决定作用的因素，发现问题的根结，找出最切实有效地解决办法。

　　3.4 控规的期限问题

　　在2006年颁布实施的《城市规划编制办法》、及2011年颁布实施的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》中并未规定控规的规划期限。但实际上，控规同样有一定的超前性及不可预见性，尤其是一些大的控规常常需要进行修编。如在国家级开发区开发建设期间，往往是先编制了控规再引进项目。而当一个大型项目引入后，地块需要重新调整，与之配套的其它设施也需要或多或少地进行调整。因此如果控规不加入规划期限的概念，其法律地位将得不到保证，当增加了规划期限后必将出现近远期规划问题。目前一般的远期规划都是目标达成性，而相应的近期规划仅仅是空间上的启动范围的远期规划，是一种假近期规划，与远期规划是一种简单的部分与整体的关系，没有时间上的联系与递进，并不是真正意义上的近期规划年，没有起到启动发展的作用。近期规划是在对现状充分研究的基础上，根据现有的认识能力对城市近期的发展做出一个较易实现的可行性规划，是规划远期目标的启动步骤，是规划区域从现状走向园区的过度阶段，不仅在空间上体现为过度部分，在时间上也是现在和未来的联系纽带。从近期规划到远期规划是一种动态过程，在图示上呈现渐变，在规划实施过程中，则需要及时地收集城市发展建设的最新信息，及时作出反馈，作出相应的必要修改。因此只要认真做好近期规划才能使城市依照规划纳入持续发展的良性轨道。

　　3.5 控规阶段缺少对政策经济的分析

　　控规编制缺少对政策与经济的研究，使规划成果缺乏科学依据。为了增强规划的科学性、合理性、可行性，必须在城市规划编制阶段加强政策与经济分析工作，使城市规划具有坚实的经济基础。应加强对土地经济、土地开发和政策的研究，根据经济规律和环境容量而非规划师的主观意象来确定指标，避免确定指标的随意性。根据开发和管理模式而不是理想的规划结构来进行地块划分。

　　3.6 控制指标的确定

　　控制指标的确定是控规规划的重中之重，在规划编制过程中，对控制指标的制定重视不够，导致控制指标直接套用国家、省、市有关规范规定等，或凭“拍脑袋”制定控制指标，而缺乏认真、仔细的研究。因此规划编制缺少技术支撑，规划深度还不够。因而有必要对控详指标的确定方法做认真研究，比较成熟的方法有五种：反馈法：试做形体布局的详细规划，然后结合土地有偿使用进行研究、调整、再将各项设计要素抽象和反算成明确的控制指标。优点：直观、形象，使委托方便于理解与接受抽象的控制指标，很好的控制了城市的总体形象;缺点：工作量大，规划过程繁琐，规划成本高;比较法：对各城市不同性质用地的现状和规划指标进行调查分析，为规划提供参考数据。优点：直观，方便且较为实用;缺点：只能提供大概情况的参考，对各种特殊情况不能有效地反应;标准法：根据城市总体规划规定的人口容量，结合国家或地区有关人均规划建筑面积标准的规定，指导出总建筑面积标准，再推算出建筑密度、容积率、高度等指标;此外还有容量法和经济法。由于各地区实际情况不同，且各个方法均有长短，故较为科学的做法是恰当选取上述三种以上算法，将所得结果综合考虑，比较验算后制定出适宜于规划区的控制指标数值，该数值应该是个范围值。

　　3.7 公众参与

　　在市场经济的今天，利益主体的多元化，城市建设思路的多元化，使得我们在编制规划的时候应该充分体现社会公平。公众参与是体现社会公平的重要手段。

　　3.8结束语

　　控规是规划与管理、规划与实施相衔接的重要环节，是规划管理的必要手段和重要依据。控规编制工作水平的高低将直接影响规划管理拟改造的好坏以及城市建设的发展。本文对控规的发展历程、控规在规划管理中的作用，以及控规在编制中存在的问题进行了一些探讨，希望能够引起重视，以至找到更好的办法来解决目前控规中存在的问题，使城市规划管理和城市规划建设走向更加科学的道路。

　　参考文献

　　1、城市规划资料集第四分册——控制性详细规划，中国建筑工业出版社，2002

　　2、林红杨、韩杰，关于控制性详细规划编制过程中存在的一些问题，中国科技信息，2005.5

　　3、李志宏，控制性详细规划中几个值得注意的问题 【J】规划师，1999，(4):69—72

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