落实和推进减税降费政策的路径研究

近年国际国内环境复杂，尤其是贸易保护主义抬头和逆全球化趋势的出现，给经济发展带来了诸多不确定因素。经济运行稳中有变，变中有忧，企业面临挑战更多，成本加大，对税费较以前更加敏感。这种背景下，减税降费各项政策的密集出台既是对当前万众期盼热点的回应，也是经济攻坚期的必然措施。从财政角度看，减税降费是积极财政政策的重要构成部分，是供给侧改革深化的要求，也是转方式调结构和高质量发展的必由之路。本文拟从财政角度，分析在已初步取得成效的背景下，下一步如何针对政策实施落地过程中的痛点、堵点和难点，采取有效措施，进一步落实和推进减税降费政策，有所为有所不为，以达到政策预期效果。

 

 

　　一、减税降费取得的成效

 

　　2016年、2017年全国减税降费均超过1万亿元，2018年达到新高1.3万亿元，2019年还要在2018年基础上加大力度，预计减税降费规模将达到2万亿元。目前，减税降费政策效应已经持续显现，预计对2019年GDP的新增拉动有望达到0.72个百分点。

 

　　大力度、广惠及的减税降费政策，短期看，有效地降低了市场主体的成本，激发了企业的活力，个税改革增加了居民收入，促进了居民消费，有效拉动了内需，达到了李克强总理强调的"一定要让市场主体有切身感受"的效果，实现了逆周期调节的作用；中期看，营造了可预期的税收优惠营商环境，稳定了预期，引导了投资，通过看不见的手，引导市场将资源往产业升级的方向配置；长期看，作为积极财政政策的重要措施，有助于建立与高质量发展适配的相互促进的税费体系，在传统经济增长动力在拉动增长边际效应递减时，培育新动能，推动转方式调结构，培育壮大新兴产业。

二、需要注意避免的几个问题

 

　　减税降费是当前经济的一副良药，但良药苦口，落实过程中需要注意避免以下问题。

 

　　（一）注意防控基层财政三个隐性风险

 

　　本轮减税降费规模大，涉及面广，短期内在一定程度上加大了基层财政的收支压力，大部分地区短期内收入增长放缓，但通过盘活统筹和提质增效，加上减降的"放水养鱼"效益，收支压力可以有效化解。但小部分减收效益特别突出的困难县市，如果没有及时有力的上级转移支付等财力弥补，还同步保持了一定的支出强度，甚至因为急于拉动经济增长陷入大规模基建的发展路径依赖，这些都可能存在"三保"不能保障、财政支付困难或潜在债务风险爆发甚至产生系统性金融风险等三个隐性风险，这三个隐性风险需引起高度重视。

 

　　1.避免兜底项目保障不足。要坚持有保有压和兜底制度，保民生、保运转、保工资这"三保"是兜底项目，不能因为减收和调整支出结构造成保障不足，特别是基层财政，"三保"底线要保证。各级财政要建立三保监测预警制度，至少提早1-2个月预警，及时向上一级反映情况，同时提前做好应急方案。

 

　　2.保障基层财政支付有力。各级财政除了要加大对基层兜底"三保"的补助力度和强度，还要注意防范支付风险，目前个别市县已经因为地方债务问题出现支付暂时困难的情况，需要密切关注并建立相应机制，已经建立的库款保障水平监测制度应该与"三保"监测密切配合，对财力紧张的地区尤其是革命老区、中央苏区，特别要注意安排阶段性财力补助，助其缓解收入减收压力和收支矛盾。各项民生政策对应的支出必须保障，各级出台民生新政策时应相应增加基层财力困难地方的财政基本财力保障等转移支付补助，确保基层财政收支平衡。

 

　　3.避免陷入路径发展依赖。面对减税降费引起的短期收入增长放缓和收支矛盾，地方政府容易走上增加地方债务进行基础设施投资建设从而促进经济增长的老路。基础设施建设投资大，见效快，能较快拉动GDP,容易让地方政府形成以此为主的稳增长路径依赖，在财政收支矛盾加大、地方债后门关紧的当下，存在产生隐性债务的冲动，甚至产生金融风险隐患，部分基础设施建设较为完善的地区还可能面临局部基础设施过剩，造成中长期经济运行风险。各级财政部门在落实积极财政政策时，应当对可能的风险点心中有数，要敢于建言献策，特别注意把控投资及债务规模的安全边际，防范潜在的金融风险。

 

　　（二）避免企业负担反弹

 

　　减税降费的宏观统一设计和基层政府的微观个性需求不可能百分百契合，减税降费对整个经济是大利好，但短期对地方财政尤其财力紧张的基层财政是个挑战，在收入增长放缓、支出加大的情况下，地方往往通过加强税收和非税收入的征管弥补减收，加强征管过程中有两点需要注意：一是地方经济小账与社会发展大账发生冲突时，要抓大放小。2018年就出现了一些地方严查企业历史缴税和非税收入收缴的情况，并对历史问题进行处罚，以此弥补减收，导致一些企业非但没有从减税降费中体会到获得感，甚至压力更大而影响企业生存，造成减税降费初衷没有得到有效落实。二是不能虚增非税收入或其他隐性收费项目。在非税收入收缴管理还没有全面规范的当下，存在个别地区新设项目或采取市场化名义收费的情况，造成个别企业非但没有获得感甚至承受更多负担的现象，所以各级应心存大局，坚决打通政策落地出现的"中梗阻"、"最后一公里"问题。虽然上述两个问题已在2019年的政府工作报告中得到制度上的解决，报告明确要求，要"稳定现行征缴方式","不得采取增加小微企业实际缴费负担的做法","不得自行对历史欠费进行集中清缴".但实际工作中，还需要各级严格按照要求，稳定征缴，让政策发挥应有的效果，增强市场主体获得感，激发企业活力。

 

　　（三）避免数据分析不深入不准确造成误读

 

　　减税降费规模大，承载的改革任务和社会预期也多，如何正确深入解读数据成为当务之急。目前，存在把收入减少简单等同于减税降费效应的显现，把服务业占比加大简单等同于转方式调结构取得的进展，减税就应该让每个企业税负都减轻等简单片面甚至错误的分析。以"减税降费效应显现"为例，应该深入分析才能具体对症下药，为决策者提供经济运行真实情况。一要分税种；二要判断该项税收收入在本轮的减降模式中是普惠式税率下调还是结构性下调；三要同时分析该项税收收入下降幅度和税率下调幅度是否一致，进而判断是税基减少引起的减收，还是减税政策引起的减收，或者是二者兼而有之。若是税基减少，则要考虑税收政策以外的经济运行问题；若仅是税率下调引起，则不必顾虑，"放水养鱼"即可；若二者兼而有之，需更深入辩证分析深层原因。以上三种情况完全反映了不同的经济运行情况，绝不是所有的收入减少都能简单与减税降费相联系。由于各种原因，以致分析不深入不准确，以偏概全甚至经不住推敲的分析时有出现，需要相关部门重视，避免造成社会误读。

 

　　三、稳步推进减税降费的政策建议

 

　　（一）短期，统筹盘活资金，缓解财政收支矛盾

 

　　减税降费有利于降低企业负担，增强企业活力，中长期有利于涵养财源，但短期看，税收减少，财政收入增长放缓乃至下滑，而实施积极财政政策需要更大力度的支出，因此收支矛盾较为突出，需要财政部门在预算支出管理上下功夫，统筹盘活各项资金资源，平滑收入下滑引起的波动，缓解财政收支矛盾。

 

　　1.严格压减政府行政性开支。严格政府带头过紧日子要求，"刀刃向内"压减开支，除了重点支出和民生支出保持合理增长外，严格按照财政部最新要求，"进一步压减一般性支出，力争达到10%以上"1,一般公共服务支出压缩3%以上，有条件的地方可以进一步压减，同时严控"三公"经费预算及各类行政事业经费，节省的资金要用于脱贫攻坚、三农支出、科技创新、产业结构调整、生态环保、民生等与百姓生活息息相关的重点领域。

 

　　2.坚决取消低效无效支出。由于各种原因，目前财政资金使用整体绩效不高。随着绩效预算管理得到高度重视并在全国范围内试行并逐步完善，减税降费政策和配套的各项积极财政政策的实施，以及国家治理水平的综合提升，将倒逼全面财政预算绩效管理改革进一步加快推进。为确保资金用在刀刃上，必须将预算绩效管理贯穿财政预算编制、执行和监督全过程，加大绩效评价结果应用力度，绩效好的优先保障，低效无效的坚决取消，优化支出结构，堵塞跑冒滴漏。拟出台的重大政策和关键项目必须开展事前绩效评估，评估结果作为预算安排的重要参考依据，坚持"花钱必问效，无效必问责",向效益要资金，硬化预算执行约束，坚决取消低效无效支出。

 

　　3.逐步减少财政直接投入和直接补贴。创新扶持制度，改变目前各领域各部门分别设立各类风险基金并要求财政直接投入的做法，减少各类财政直接补贴。一是整合各部门分散的风险基金，合并设立一个担保基金，为商业银行给中小企业贷款提供担保。二是整合设立一个风险投资基金，采用合伙人模式组建运作，规定政府股权占比，政府不干预具体事务，专项用于支持双创高科技小微企业创业等。三是建立财政资金回流机制。如担保基金，没有发生开支时，应该实施现金管理，产生的收益回流国库；风险投资基金，应该规定如果运作成功，约定年限后撤出政府资金，实现回流，将基金中所持股权原价出让给其他基金投资者（浙江等省份就有类似尝试）。以上措施既有助于减少开支，平滑因为收入减少造成的收支矛盾，也是对财政宏观调控方式的一种新的尝试。

 

　　4.适度加大资金调入和盘活力度。按照现有调入制度，适度加大预算稳定调节基金调入力度；政府性基金规模超过该项基金当年收入30%的，应按国务院相关规定调入一般公共预算；逐步提高国有资本经营预算调入一般公共预算比例，鼓励有条件的地方依法依规适度增加地方国有金融和国有企业上缴利润。进一步加大财政结余结转资金盘活力度，继续清理财政专户和非税收入过渡性账户，加大对各部门沉淀闲置资金的统筹使用。上级专项转移支付结转资金在规定时间内尚未分配到部门的，下级政府应按规定交回，已分配但处于闲置状态的，由部门和同级政府统筹使用。调入的资金和清理盘活的资金用于弥补减收，统筹用于重点领域和关键环节支出。

 

　　5.适当扩大专项债券规模，同时严控风险。要聚力增效实施积极财政政策，必须保持一定的财政支出强度，在同步实施大力减税降费政策的情况下，要继续推动经济转型升级，满足地方合理融资需求，要通过债务弥补的方式，适当扩大地方政府专项债券规模，开前门，堵后门，增加投资补短板，完善基础设施建设，稳定社会融资规模，同时严格控制地方政府隐性债务风险，采取更有力措施有效防范化解财政金融风险。

 

　　6.培植新兴财源。减税降费不是为了减降收入，而是放水养鱼，通过减税降费精准传导，培育新动能，促进新兴产业发展，逐步形成稳定的"减税-增收"的良性循环，降低政府对土地财政和基建财政不可持续的传统路径依赖，促进经济健康良性高质量发展。所以，财政部门既要在总量上下功夫，也要在辩证施策上下功夫，发挥政府政策四两拨千斤的引导作用。下一步要结合转方式调结构，加大施策精准度，点线面结合，配合积极财政政策实施其他配套措施，适时迭代升级财税组合拳，有效发挥减税降费的乘数引导效果，在转换增长动力，培育新动能，培植财政新兴财源上发力。主要包括三个方面：一是精准到面，立体施策。减税降费的惠及面广，但不是大水漫灌、撒胡椒面的面面俱到，而是着眼于转方式调结构，有针对性的普惠，要根据经济发展需要，为不同行业量身定制减降力度和方式，配合各类产业政策，引导资金流动，促进产业升级。二是精准到线，分类施策。企业发展的不同阶段，需要政府的帮助也不同，应对不同成长期的企业划线分类。在减税降费上，政府也需要根据企业发展阶段的不同分类施策。已经实施的减税降费政策开始了这个探索，如针对初创期和成长期的中小企业采取了降低起征点、加计扣除等措施，效果凸显。下一步还可以进一步细化系统化。三是精确到点，精准施策。2019年政府工作报告强调精准施策，要求重点降低制造业和小微企业税收负担。截至目前仅小微企业减负，就已采取了提高增值税小规模纳税人起征点、放宽小型微利企业标准、地方税种允许减半征收、扩大初创科技型企业优惠政策范围等四项措施。下一步在经济运行中要继续根据实际情况，定点对具体行业精准施策。

（二）中长期，构建体制机制，形成一揽子方案

 

　　减税降费作为新旧动能转换期积极财政政策的重要构成部分，是当下经济发展的需要，但良药再好也不能天天吃，得根据经济发展情况，配合其他领域的各项改革，在目前取得成效的基础上，夯实实体机能，构建强身健体的机制，形成一揽子方案，不能让市场主体对政府的减降形成外在依赖，弱化他们的内生动力。

 

　　1.结合政府治理现代化，建立税费清单制度。要让减税降费发挥长期效果，实现通过政府政策，引导市场看不见的手，将有限的资源有效配置到真正需要发展的产业。建立营造公开透明营商环境的长效机制，光靠短时间的减降来实现逆周期调节是不够的，需要结合政府治理的现代化，尤其是其中的税制改革，逐步建立企业税费清单制度，包括税收和非税收入收费两个清单。清单外的项目一律不允许征收，清单内项目必须细化，并根据企业类型和实际情况做到"一个企业一份清单".逐步完善税费政策调整法定程序，确需调整的，要做好事前的测算评估、事中的指导和事后的监督评价。按法定程序调整后，应及时同步调整清单。这既提升了政府治理水平，进一步明确了政府和市场边界，促进了逐步实现税收和非税收入的征管法制化，做到应收尽收，不该收的一分不收，也有效助推了政务公开，营造良好营商环境，便于群众监督，也能更好服务企业，让企业第一时间了解政策对自己企业的影响。

 

　　2.结合地方税体系建设，完善财政事权与支出责任制度。要达到减税降费的根本目的，减少企业税费负担，提升企业内生动力，财政事权与支出责任制度还需要完善。1994年的分税制财政体制改革导致地方政府可支配财力减少，地方税税种不多，税源分散，金额不大，基本管理权属于中央，共享税收入不足以保障地方政府事权，从现有转移支付结构看，共享税税种的税收返还和专项转移支付的占比相对还比较高，地方政府财力存在的缺口无法有效弥补。在这种背景下，地方政府由于没有稳定的可持续的收入来源，财权与支出责任失衡，地方存在以费代税的冲动，用非税弥补财力不足成为各地普遍选择，这也是各地企业税费负担重的根源之一。根据国家税务总局的公开数据，在非税收入纳入预算管理后的2011-2015年，税收收入年均增速高达14.5%,5年就实现了规模翻番。因此，要从源头解决问题，巩固减税降费的效果，建立降低企业负担的长效机制，下一步需要结合完善地方税体系建设（比如个别省市已经试点的房产税），以进一步推进转移支付改革，深化财权事权改革，逐步调整中央与地方以及各级政府间财权与支出责任，完善财政事权与支出责任制度，实现财权与事权相匹配，确保减税降费等积极财政政策持续发挥效果。

 

　　3.结合政府职能转变，建立纳税辅导制度。由于人手限制等原因，目前税费征管部门对企业的征管多以管理形式出现，但实践证明，服务型的征管才能有效促进良好营商环境的塑造。企业作为纳税对象，对所处行业的知识比较专业，但税务知识就比较粗浅，尤其中小企业往往处于初创期或成长期，人手少，相关知识掌握不全面，要想让企业更好成长，迫切需要结合政府职能转变，建立纳税辅导制度。对企业来讲，现行税费项目较多，税种大类20种，非税大类8种，明细更多，比如非税项下的专项收入就有20项，行政性收费几百项，但其实具体到每个企业项目并不多，在税费清单制度尚未建立的情况下，建立强制辅导制度，由熟悉税费情况的征管员对中小企业进行精准指导，企业就能快速掌握。如果囿于人手，可以和政府其他对中小企业的各类帮助机构合作，比如各地的双创小微企业孵化器这样的社会经济组织等合作，在他们提供的系统服务中加入税收辅导培训服务，帮助企业用足用好政策，减少创业成本，控制创业风险，提高成功率。

 

　　4.结合稳定预期，完善宣传制度。税收宣传很多，但由于站位习惯，宣传多是站在政府角度的单向宣传，对社会关切回应还不够精准，需要结合辅导制度进行同步宣传，进一步稳定预期，促进经济稳定发展。本轮降税减费总体规模大，对市场主体的整体负担而言，减负效应明显，但具体到个体，受益程度存在差异。由于减税降费不是撒胡椒面，还承担转方式调结构促进高质量发展的重要任务，因此，减降除了普惠性特点外，更带结构性特点，精准到各个不同市场主体，获得感必然存在结构性差异，因此出现了在大幅减降背景下仍有个别企业反映获得感不强的情况，需要相关部门及时做好精准宣传解释工作。目前的现状是，虽然大家都看到很多报道和宣传，但很多人还是对自己或自己的企业能享受到哪些优惠很懵懂，甚至出现个别受益少的个体因为无法获得有效信息从而做出错误判断，不利于增强群众和企业获得感，不利于有效引导预期。因此，下一步，需要我们加大宣传的精准度，走进群众，了解群众关切，及时主动精准回应群众关切，完善宣传制度，提升宣传水平，让思想观念跟上形势发展，工作方法跟上需求变化，做到"动手早，下手快，出手准".

 

　　综上，正如习近平总书记说的，"我国经济发展现在正处在转方式调结构的紧要关口，既是爬坡过坎的攻坚期，也是大有作为的窗口期".减税降费是财政当前最重要的工作之一，我们不能浅尝辄止，满足于面上的政策制定、解读和实施，而是必须要深耕细作，结合政策落地过程的难点、堵点和痛点，结合经济生活中实时的发展变化，及时进行研究破解，确保更大规模的减税降费落实到位，有效激发各市场主体的活力，发挥积极财政政策效应，为实现"两个一百年"贡献财政力量。

 

　　注释

　　1财政部部长刘昆在2019年6月召开的第十三届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议的讲话。

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