关于中国电信业改革路径从政府规制到有效竞争

　　论文关键词:自然垄断 电信业 赫芬达尔指数

　　论文摘要:分析了电信业在传统意义上的自然垄断属性,简要回顾了以英、美为代表的西方国家基于“古典规制→激励规制→有效竞争”这一演进路径的电信业管理理论和实践经验。在此基础上,探讨了国际电信业近年来的发展趋势,运用赫芬达尔指数考察了改革开放以来我国电信业的变革历程及其成效,提出应当进一步开放市场,放松和改善规制,最终实现有效竞争,并针对目前电信业存在的主要问题给出了相关的政策建议。

　　电信是传统的自然垄断产业,在科技进步和经济全球化浪潮的推动下,西方国家已经基本实现了放松规制、有效竞争的目标,而我国还处于改善规制、引入竞争的阶段。从理论上分析电信业的经济学特性,并从实践上考察其改革绩效,将有助于我国借鉴西方成熟经验,提高政府管理电信业的水平。

　　一、电信业在传统意义上的自然垄断属性

　　(1)投资巨大,回收期长,包含专用性很强的设备投入,行业的进入和退出壁垒都很高,并且,对电信传输的物理网络进行重复投资是一种不经济的行为。

　　(2)规模经济效益显著。电信业固定成本高,可变成本低,用户数量的大规模增长能够迅速摊低单位固定成本,并且由于网络的正外部性,后续加入的用户能够享受到更高的边际效用,从而可以实现网络的良性循环扩张。

　　(3)具有范围经济效益。运营商以同一种电信网络向客户提供多种服务(如话音、短消息和无线上网等业务),由于生产范围的横向扩展而节约了成本。

　　二、西方国家电信业管理的理论基础和实践经验

　　为减少垄断带来的福利损失,对自然垄断行业的管理大致可以从规制与竞争这两条途径着手,这实际上代表了政府和市场在其中的作用。总体看来,西方国家在电信业管理方面的理论和实践经历了“古典规制→激励规制→有效竞争”三个主要阶段。

　　(1)根据古典规制理论,政府可以规定价格等于平均成本,或确定一个“公正”的资本报酬率,既让企业有一定利润,又防止其侵害消费者利益。美国曾在长时期内对电信业实行收益率规制。但是,由于信息不对称,经营者知道如何以最低的成本来满足既定的产量和质量要求,而政府很难弄清企业为降低成本付出了多少努力。阿弗奇和约翰逊证明了收益率管制下的厂商是追求利润最大化的,若被管制的收益率高于资本成本,厂商就会过多地使用资本或将有竞争力的公司逐出该市场[1]。

　　(2)作为古典规制理论的改进,激励规制理论从信息不对称的前提出发,把规制活动看做一个委托代理问题,借助于新兴的机制设计理论,通过设计诱使企业说真话的激励规制合同,以提高规制的效率。在实践中,价格上限规制使用较普遍。1984年,英国最早对电信业实施价格上限管制,计算公式为:

　　p = rpi-x

　　其中,p为价格变动率上限,rpi为零售物价指数(通货膨胀率),x为电信管理当局审定的行业生产率进步率。这意味着在企业生产率上升的成果中,有x部分为消费者所享受,超过x的部分为企业所保留。从1984年到1997年,x的数值由3%逐步上升到7·5%。美国的电信价格上限规制则不仅反映了价格调整与通货膨胀率以及行业生产率增长率之间的关系,还考虑了运营商的不可控成本因素[2]。尽管如此,激励规制仍然存在诸多缺陷,包括规制机构的机会主义行为和被利益集团收买的问题、规制承诺的有效性与稳定性问题以及多产品(服务)条件下的交叉补贴问题,等等[3]。

　　(3)由于任何一种管制方法都存在着自身无法克服的弊端,西方国家在对电信业实行长期管制后,自20世纪70年代起开始陆续放松规制,引入竞争,到90年代中期基本实现了有效竞争的目标。所谓“有效竞争”的背景是:由于规模经济效应,企业在一定边界内持续扩张,引起生产集中乃至垄断,导致缺乏竞争活力,陷入“马歇尔困境”规模经济和竞争活力的两难选择。克拉克指出,通过合理界定两者的“度”,有效竞争可以在规模经济和竞争活力之间相互协调以形成一种有利于长期均衡的竞争格局,使得社会经济效率极大化。

　　美国最早在电信业引入竞争机制,期间包括四个主要阶段[4]。①专用电信网市场开放。②国际和州际长途业务市场开放。1978年,法院判决令at&t失去国内长途的垄断经营权,mci和sprint等公司获准经营州际长话业务。③本地电话网市场引入竞争。④实现全面竞争。《1996年电信法》打破了阻碍竞争的市场分割和限制,允许市话公司经营长话,长话公司也可经营市话;catv公司和电话公司可互相进入对方市场;鼓励外资和外商参与美国电信市场竞争。该法令标志着美国电信业从垄断行业变为竞争性行业。通过上述改革,美国电信业取得了显著的市场绩效。据统计,at&t解体后,1984至1989年,长话资费下降38%;同期mci和sprint的长话资费下降40%。

　　英国于1981年通过新电信法,决定在电信业开展竞争,实行政企分开,组建国有的英国电信公司(bt),继承原电信总局的业务,同时成立私有的mercury电信公司。1984年将bt私有化,政府只控股21·8%。1991年英国电信管理局(oftel)发布《竞争和选择90年代通信政策白皮书》,宣布结束bt和mercury两家公司垄断市场的局面,批准更多的电信公司开展竞争。1993年,oftel出售了其拥有的bt股权,成为真正独立的行业管理机构。这一系列的改革成效斐然[4],从1984年到1996年,英国电信公司的本地、国内长途和国际长途资费分别下降了35%、75%和78%。

　　三、国际电信业的发展趋势

　　国际电信业的发展和世界经济发展水平密切相关,在经历了两年的衰退后,随着全球经济的缓慢复苏,国际电信业从2003年起呈现回升的趋势,其发展呈现出以下特点。

　　首先,科技的发展降低了电信业的最小有效规模(mes),从而削弱了传统意义上电信业由于“规模经济巨大”而造成的进入壁垒,使得小规模的生产技术也可以同大规模网络系统展开竞争,增强了电信市场的可竞争性。

　　其次,在技术进步和经济全球化的双重推动下,国际电信市场呈现全球化的开放竞争格局。1997年2月,69个国家和地区签订了wto《基础电信协议》,承诺自1998年元旦起对外开放电信市场,世界电信业由此进入了全球化阶段。

　　再次,综合业务经营成为电信运营商业务发展的战略方向,因为它可以满足用户多元化的需要并有助于降低运营商的经营风险。例如,中国联通没有因寻呼业务的萎缩而止步,而是成功地将发展重点转移至移动电话、数据等业务上。此外,作为综合业务运营企业,其基础网络和运行维护经验可以为各类业务所共享,从而降低了企业的单位平均成本。

　　四、我国电信业的改革历程及其成效

　　1978年以前,我国电信网的运营与基本网上服务合在一起,由邮电部独家经营,实际上是政企合一的行政垄断。1978年至今,我国电信业的改革大致可以分成三个阶段。

　　第一阶段,政府开始放松价格规制,尝试实行激励机制,实现“以话养话”。从1980年起,邮电部允许市话企业收取初装费和各种附加费,允许地方政府参与电信投资。这些举措对解决投资不足起到了一定作用,但却导致了独家垄断,价格很高,最终受损的不仅是用户,运营商也因为高价格抑制了潜在需求的释放而达不到规模经济水平。

　　第二阶段,国家开始尝试将竞争机制引入电信业,并初步实行政企分开。1993年,邮电部向符合条件的国内公司颁发公众无线寻呼等业务的营业许可证。1994年,中国联合通信有限公司(中国联通)成立。1998年,新组建的信息产业部成为我国电信业的行业管理部门,为以后各电信企业展开公平市场竞争提供了必要的政策环境。

　　第三阶段,电信市场的竞争格局初步形成,进入竞争和规制并存的双重制度安排时期。通过1999年的中国电信重组以及2001年的电信“横拆”等改造行动,到2002年,中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国卫星、中国铁通这六家基础电信企业的市场份额无一过半(见表1),形成了全新的竞争格局。

　　

　　通过上述改革,我国电信业服务质量显著改善,电信资费不断下降,新技术的应用层出不穷。从总体上看,赫芬达尔指数h(herfindahl index)反映了产业的集中度、竞争程度以及行业利润率的变化情况,并且行业利润率与赫芬达尔指数成正比关系(cowling and waterson, 1976)。由表1,利用各企业营业收入的市场份额αi可以计算出h=∑α2i。1994年,联通刚成立时,h指数为0·982 4。1999年至2002年, h指数依次为0·504 4,0·441 8,0·405 9,0·286 5。在完全竞争和完全垄断的市场上,h指数分别为0和1。可见,引入竞争以后,电信市场的结构明显改善,过高的行业利润率下降,用户福利增加。

　　五、进一步开放市场,改善规制,实现我国电信业的有效竞争

　　2003年底,我国电话用户总数达5·32亿,居世界首位。单从市场总量上看,我国已经是世界第一电信大国,但却不是电信强国,原因在于:第一,从用户角度看,电信服务普及率还比较低,区域发展不平衡问题突出;第二,从厂商角度看,我国电信运营企业的竞争力与国际领先的同行相比差距很大;第三,从政府角度看,我国电信业的行业监管水平还比较落后。有鉴于此,信息产业部在2004年提出了向电信强国迈进的战略目标。为此,从政府的角度看,应当着重推进以下工作。

　　1.抓紧制定电信法电信管理与改革的宪章

　　发达国家一般都为电信业的管理专门立法,而我国虽有《电信条例》、《电信服务标准》等规章,但却没有一部权威系统的电信法典,《电信法(征求意见稿)》仍在讨论中。由于电信法的缺位,信息产业部的行政行为从实体和程序上都无法受到有效地规制,而缺乏对管制者进行约束的行政制度安排是不可能提高被管制市场的资源配置效率的。

　　2.进一步开放市场实现电信市场有效竞争的必由路径

　　(1)进一步开放电信基础网络运营市场

　　我国基础电信市场的竞争还不够充分,企业实力差距悬殊,中国电信和中国移动分别在用户规模最大、价值影响力最强的固定电话和移动通信市场上拥有控制力量。如何开放市场以加强竞争,有英国模式和美国模式可供借鉴。按照美国拆分at&t的模式,可以依据“长话市话分离、数据剥离”的原则进一步对中国电信进行拆分,但这样做很可能牺牲规模经济,形成新的地域垄断。与我国改革开放总体思路一脉相承的是英国模式,即通过培育新的竞争对手来激活市场,最终形成电信、有线电视、互联网三网并存、交互竞争的格局。总之,英国模式更适合我国国情,也符合国际电信业的发展趋势。

　　(2)解决互联互通问题

　　互联互通是建立电信业务市场有效竞争机制的基础工作。根据《合同法》以及我国电信立法的精神,电信网间互联合同的订立应遵循“公平公正”、“互相配合”、“诚实信用”以及“保护用户利益”等原则。政府应当制订公用电信网间互联结算指导价格,结合技术监控、法律惩处、行政强制等多种手段,监督和规范电信企业的互联互通行为。

　　(3)解决“最后一公里”的垄断问题

　　电信业务网络是平台,而发展用户才是关键。作为连接业务和用户“最后一公里”的接入网络,是电信业务落地的必经之路,也是各运营商的必争之地。为使用户能够自由选择运营商,可以考虑成立一家公司,统一管理地下管线、网络系统等设备资源,各运营商在公平合理的条件下租用这些资源,以彻底打破垄断和开展公平竞争。

　　3.放松和改善规制实现电信市场有效竞争的必要保障

　　放松和改善规制、建立有利于竞争的电信监管体系是实现电信市场有效竞争的必要保障。目前,我国的电信资费价格体系仍然比较僵化,政府对电信业务资费干预过多,市场化的价格决定机制远未形成,阻碍了资源的优化配置。为此,需要展开对基础电信业务成本的动态跟踪和核算研究工作,积极推进电信资费管理方式的改革,缩小政府定价的范围,改变政府对电信资费的直接调控方式,让电信企业拥有更大的价格自主权,促使价格信号充分反映市场需求。

　　此外,由于电信资源具有的社会公共资本性质,电信企业应当承担“普遍服务”的义务,我国一直以来都是由中国电信通过价格交叉补贴来承担此项义务。随着企业产权的明晰化,为解决偏远地区的电信服务问题,应考虑通过招、投标等方式提供普遍服务;如果市场竞争不能达到预定目标,政府可以强制市场领先企业提供普遍服务;政府还可从所有电信运营商的营业收入中提取一定比例的普遍服务基金,用于补偿相关企业的成本。

　　参考文献:

　　[1] averch h, johnson l. behavior of the firm under regulatoryconstraint[j]. america economic review, 1962,52:1052-1069.

　　[2] gerald w b. telecommunication policy for the informationage: from monopoly to competition[m]. cambridge:harvarduniversity press, 1994.264.

　　[3]杜传忠.激励规制:规制经济学的最新发展[j].聊城大学学报(哲学社会科学版), 2002,(4):2-3.

　　[4]王学庆.西方发达国家电信业引入竞争机制的经验[j].世界经济, 1999,(4):55-57.

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